1.5.1 国际层面

在国际层面上，报告认为：气候变化是全球面临的共同挑战，属于全球公共物品的范畴，因此有效减缓气候变化需要国际合作，在全球范围内共同行动。。尽管目前国际气候变化合作机制存在多样化趋势，但是《公约》仍然是应对气候变化国际合作的主渠道。2007年之后《公约》下的相关活动促进了更多的国际层面气候变化合作机制的产生，《京都议定书》为进一步加强国际合作提供了实践的经验。

报告归纳了设计国际气候体制的诸多要素，如体制模式的集权程度、体制目标（包括减排目标）、法律约束力、灵活机制、公平的分担努力方法等。报告还提出了评价国际气候体制的4个基本标准：环境效果、总体经济绩效、分配影响和制度可行性，并用这4类标准对现行与建议中的未来国际气候体制进行了评估。报告以集权程度和在目标与手段之间的侧重程度为两个维度，对现有国际气候相关体制的不同形式和内容进行了一个全景概括，体现了现实中体制发展的多样性、复杂性及利益相关者的广泛性，为对各种国际合作倡议做出定位给出了参考。报告还对全球气候体制与全球贸易体制及诸如保护臭氧层的蒙特利尔议定书之间的关联和互动进行了评估。

1.5.2 区域、国家与次国家层面的体制与政策评估

在区域和次国家层面对气候政策进行深入评估是AR5政策评估部分的亮点。在第四次评估报告（AR4）中，IPCC评估了国家和全球的气候变化政策，但并没有从跨国的区域和国内的地区层面对区域气候变化政策进行评估。自AR4发布以来，由于超越国家层面的区域一体化及区域合作日趋紧密，这些区域在经济发展水平和地理区位上具有各向异性，区域间的经济、贸易及能源合作不可避免地对区域内各国的减缓政策产生重要影响。随着欧盟碳交易的实施，跨国的区域气候变化合作也日益引起研究者的重视。而在地区层面，气候变化政策也在次国家的地区层面日益深入。因此AR5在政策评估中设专章对区域发展与合作进行了评估，并对次国家的气候政策与制度进行了深入评估。这表明一个贯穿全球、区域、国家与次国家的多层次立体气候政策体系正在全球主要地区形成。

AR5按经济及地理因素将全球分为10个区域，并从减缓能力和采用新技术能力两个角度分析了区域差异。评估结果显示：由于各区域在发展水平、资源禀赋、能源政策及国际贸易分工等领域的差异显著，因而各区域减排的能力和潜力也各不相同。例如，城市化对各区域的排放影响差异显著，发展中国家由于城市化进程常伴随工业化，因而城市人均排放要高于全国人均水平，而发达国家则相反。在区域评估中，由于中国所在的东亚地区经济总量持续增加、发展程度较高，因而在评估中备受瞩目。例如评估指出东亚区域在1990—2010年间的温室气体排放增长了超过70亿t，约占全球排放增量的63.4%，其中因煤排放增加约44亿tCO2。评估发现减排的潜力和能力之间存在倒挂，减排潜力大的区域也是发展水平较低的区域。但由于不发达区域的人力资本、融资成本和技术吸收能力也相对较弱，因此实现这些减排潜力面临技术与资金的巨大挑战。目前在气候、技术及贸易领域均有若干区域合作应对气候变化的范例，但由于区域的一体化程度不高，目前大部分的区域合作并没有发挥理想的作用。甚至对于区域一体化程度较高的欧盟，其引入的欧盟排放权交易体系，由于经济下滑、排放目标的不确定性等种种原因也未能发挥预期的效用。未来应对气候变化的区域合作机制可以作为全球气候机制的一部分，为区域合作应对气候变化发挥更大的作用。

在国家和次国家的气候变化政策评估上，AR5与前次评估相比，首先抛弃了原有对气候政策和非气候政策的划分，承认大部分政策虽然并不是为应对气候变化单独设计的，但产生了显著的减排协同效益，因而不应当被排除在政策评估范围之外；而很多减缓政策也具有环境及能源安全等协同效益，也不能简单地归类为气候政策。自AR4以来，各国在应对气候变化的相关政策和立法上均有了显著的进展，但目前各国的行动力度仍然不足以实现全球温升2℃的目标。在诸多的政策工具中，管制政策（如能效标准）和信息政策（如能效标签）应用最为广泛，但其产生的回弹效应在程度上仍有争议。评估突出了碳税、排放交易和减少化石燃料补贴这几种政策手段，指出这些政策对减排的效果取决于其松紧程度。而在多个政策同时作用的情况下，减排的结果取决于约束最强的减排政策，因而政策实施的效果并非“1+1=2”。在多个政策同时作用或者多个次国家地区采取不同政策工具时，各政策工具之间也有协同和权衡。技术政策作为其他减缓政策的补充需要从技术拉动和需求驱动同时着力。自AR4以来，可再生能源优惠电价和配额标准的普遍实施极大推动了全球的可再生能源发展，但政策的经济有效性尚存争议。同时AR5不仅对政策进行了评估，也强调了制度在创造激励和引导决策方面的重要性。评估指出政府规划和在有关领域的公共投资是实现低碳转型的重要条件，而政府与企业之间自愿减排协议的成功实施也极大地依赖行业协会等重要的制度支撑。由于发展中国家在信息、知识、工具及技能方面的能力制约，极大限制了发展中国家采取有效减缓政策和可持续发展议程的程度。因而从福利和公平的角度，对发展中国家的减缓与适应提供融资至关重要。

本次评估报告极大地丰富了政策评估的范围和内容，从国际、区域、国别和次国别等多个层次全面评估了最新的政策进展，并从制度和治理等视角丰富了政策评估的内容。虽然由于政策实施环境的复杂性和多样性，目前还难以对政策工具进行全面的定量评估，但目前的评估已经更加侧重政策工具之间的互动与协调。政策协调与集成及相关政策在不同领域的协同效益评估可能成为未来评估报告的热点问题。