由于能源在社会和经济发展中发挥的基础性作用,我国政府一直高度重视能源的发展工作,把保障能源供应安全放在十分突出的位置,建国初期就在中央政府层面设立了煤炭部、石油部、电力部等能源部门,并在国民经济综合管理部门一直设立能源管理机构,负责制定国家的能源发展战略、政策和计划(或规划)。不论战略、政策还是规划计划,其核心是保障能源安全。

在计划管理经济的年代,强调综合平衡,能源供应实行计划供应,能源开发项目的安排与经济发展的能源需求高度相关,经济发展的总量往往受到能源供应能力的制约,譬如钢铁生产的安排要与煤炭,特别是焦炭生产的能力相匹配,纺纱的纱锭数量要与供电能力相适应等,城市发展的规模大小也要考虑能源的供应能力等等。

改革开放之后,我国经济快速发展,能源需求快速增加,为了解决能源供应安全问题,国家尝试组建国家能源综合管理部门。在1978—1982年,经历了第一次和第二次石油危机,国家对能源供应安全问题更加重视,在保留煤炭部、石油部和水电部的基础上组建了国家能源委员会,统筹能源安全供应问题,直到1982年撤销国家能源委员会。1988年首次大部制改革,国家撤销了煤炭部、石油部和电力部,成立国家能源部。1993年撤销国家能源部,直到2005年,国家又设立由国务院总理担任主任、国务院各部委领导作为成员的国家能源委员会,其办公室主任由国家发展改革委主任担任,迄今已有15年的历史,负责综合协调国家能源问题,说明国家对能源问题的高度重视。

我国能源政策有高度的连续性。中华人民共和国成立之初,从资源禀赋的角度考虑,制定了以煤为主、电力先行的能源发展战略,其影响甚远。从1952年国民经济的第一个五年计划安排的52个能源项目(其中有25个煤炭项目,23个煤电类的电力项目)中,可以看出中央贯彻国家能源发展战略的决心和意图。直到2007年,以煤为主、电力先行的国家能源发展战略才修正为以国内为主、以电力建设为中心的国家能源战略。其实在“富煤贫油少气”的背景下,坚持国内为主,仍然是坚持以煤为主。中华人民共和国成立70周年的时候,回顾我国能源建设的成就,以煤炭和电力最为耀眼。2019年我国煤炭产量和发电量分别高达38.6亿吨和7.5万亿千瓦时,分别是1949的120多倍和1500多倍,分别是世界总量的47%和28%,是我国GDP世界占比的3倍和2倍左右。相对于我国石油消费量和生产量的国际占比(分别是14.6%和4.3%)以及天然气消费量和生产量的国际占比(分别是7.4%和4.5%)而言,我国煤炭和电力,不论是生产量还是消费量在全球的角度来看都是高水平的。

即使不考虑环境和气候问题,我国的能源政策也不是一成不变的。在第一个、第二个五年计划期间,由于能源供应增加的困难很大,在能源消费方面,除了实施计划分配之外,突出了一个“省”字,提倡节约办一切事业。同时推动能源替代,比如农村生产和生活燃料,包括村办企业的燃料消耗,主要是以生物质能为主,并且鼓励有水电资源条件的农村开发小型水电站等。农村生产生活的燃料主要依靠生物质能的政策,在一定程度上缓解了能源供应之不足,但是对生态环境,尤其是水土保持造成了损害。

改革开放初期,面对我国经济快速发展、能源消费快速增加和能源供应增加有限的局面,国家在能源领域提出了“节约和开发并重”的能源发展总思路,随后从节约和开发并重逐步调整为节约优先,把节约能源作为国家能源政策的重要一环。国家在制定发展国民经济的第六个五年计划纲要的时候,针对能源供应之不足,提出了“一保两番”的口号即到2000年,GDP与1980年相比增长四倍,而能源消费只增长2倍,据此安排和组织能源生产和消费。这一方针持续了四个五年计划,到2000年我国的GD的确比1980年增长了四倍多,能源仅从1980年的6亿吨标煤增加到2000年的14.6亿吨标煤。因此,能源总量管理和能源节约制度为确保我国能源供应安全做出了重要贡献。

在计划经济年代,包括改革开放初期,我国能源供应的增长一直相对缓慢。比如1980—2000年,20年间,我国煤炭产量只增加了7.6亿吨,平均每年只能增加3000万吨左右,同期全国发电量增加了10000亿千瓦时,平均每年500亿千瓦时,不适应经济发展的要求。2002—2003年能源体制改革打破了垄断,极大地焕发了投资主体和能源生产企业的积极性。第十个五年计划的5年间我国煤炭产量净增12亿吨,是过去20年间增量的1.6倍;5年间发电量增加了1.5万亿千瓦时,是过去20年发电量增加总和的1.5倍。

在制定发展国民经济的第十个五年计划纲要的时候,经济专家和能源专家都认为,2001—2020年间,我国可以继续延续“一翻保两番”的势头,即到2020年,在能源消费总量控制在30亿吨标煤左右的基础上,满足我国经济总量比2000年再翻两番的能源需求。但是能源供应能力的快速增长打破了原有经济、能源发展协同的轨迹,能源消费量在2007年就达到了31亿吨标煤。这就迫使国家在制定发展国民经济的第十一个五年计划规划纲要时提出了对能源消费总量和能源强度的双控,国家开始对能源供应的增加加以限制,以期控制能源消费的过快增长。

能源“双控”制度的确控制了能源消费过快增长势头,“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年我国能源消费的增量分别是11.4亿吨标煤、9.7亿吨标煤、7.4亿吨标煤和5.6亿吨标煤,与“十五”期间的增量相比较,后三个五年规划期间,能源消费量分别减少了1.5亿吨标煤、3.9亿吨标煤和5.7亿吨标煤,相当于2019年少用能源总量超过11亿吨标煤。估计2020年我国能源消费量可以控制在50亿吨标煤以内,但是仍比原来的预期值高出了20亿吨标煤。至此,我国能源供应持续紧张的局面得到了初步缓解,出现了相对宽松的局面,也就有了能源供给侧改革的机会:淘汰落后产能、调整能源结构、减少煤炭消费和增加清洁能源供应。