六、建立健全生态文明建设评价考核的党政追究机制

（一）损害责任追究制度

按照2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，各省级行政区域应编制生态红线区域保护规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，针对森林、草原、湿地划定生态红线，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地等领域生态红线，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。探索建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。对于违反生态红线规定，违法决策破坏严禁开发和限制开发地的生态环境的，应当追究其领导责任；对于生产经营者和个人侵犯破坏严禁开发和限制开发地的生态环境的，应当按照《环境保护法》、《侵权责任法》等有关法律法规的规定，承担环境民事责任；构成法罪的，追究刑事责任。

建立生态补偿制度，加强国家对重点地区、上级地方政府对下级地方政府的生态保护工作的生态评价和生态补偿力度，建立流域上下游之间、不同区域之间的横向生态补偿机制。国家正在开展《生态补偿条例》的立法工作，对生态补偿的监管体制、生态补偿的对象、生态补偿的核算、生态补偿的评估、生态补偿的标准、生态补偿的方式、生态补偿的资金来源、生态补偿的程序、生态补偿的期限、生态补偿资金的使用、生态补偿的监督等予以明确，使生态补偿制度化、规范化、程序化，体现区域公平、公正和促进发展的特点。

建立健全环境损害的国家索赔制度和社会公益诉讼制度。规定索赔条件、程序、时效、范围，建立环境保护部、国家海洋局等部门依法代表国家对生态损害进行追索的制度；按照《环境保护法》的规定，健全与国家生态损失和环境私权损害责任追究相衔接的环境公益诉讼制度，保障社会的环境公共利益。

（二）任内评价考核责任制

《大气污染防治行动计划》的评价考核办法和《水污染防治行动计划》的规定，建立了严格的环境保护评价考核制度，如《水污染防治行动计划》规定：国务院与各省级人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行评价考核，评价考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合评价考核的重要依据。将评价考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。

应当将环境保护和生态建设纳入各级党政领导班子和领导干部的任内评价考核考评体系。具体建议如下：

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对各省级及以下党政主要领导干部建立如下追责情形：（1）贯彻落实中央和本行政区域关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；（2）作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；（3）违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；（4）作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的，及与“多规合一”要求不一致的；（5）地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；（6）本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的；（7）对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的；（8）其他应当追究责任的情形。可借鉴河北省《关于创新和完善干部目标综合评价考核机制的意见》和《省直党政工作部门领导班子和领导干部综合评价考核办法（试行）》等文件的做法，大幅度提高区政府、承担环境保护职责部门的绩效管理考评和经济社会发展实绩评价中的环境保护比重，提至25分，并将考评结果作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。对于年度、中期评价考核和任期评价考核不合格的，或者发生重大生态破坏和环境污染事件的，应明确责任追究的情形、方式、适用、主体和程序，针对性和操作性强，确保环境保护责任追究落地。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对省级及以下地方党委和政府有关领导成员建立如下追责情形：（1）指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）的；（2）对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的；（3）未正确履行职责，导致应当依法由政府责令停业、关闭的严重污染环境的企业事业单位或者其他生产经营者未停业、关闭的；（4）对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；（5）其他应当追究责任的情形。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对省级及以下地方人民政府有关工作部门领导成员建立如下追责情形：（1）制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；（2）批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规的；（3）执行生态环境和资源方面政策、法律法规不力，不按规定对执行情况进行监督检查，或者在监督检查中敷衍塞责的；（4）对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；（5）不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的；（6）对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的；（7）其他应当追究责任的情形。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对各省及行政区域党政领导干部建立如下追责情形：（1）限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；（2）干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；（3）干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批（核准）、建设或者投产（使用）的；（4）指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的；（5）其他应当追究责任的情形。这类责任，可以属于任内评价考核责任，也不一定属于任内评价考核责任。

对于追责程序，可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，规定如下：省级人民政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。负责作出责任追究决定的机关和部门，一般应当将责任追究决定向社会公开。为了保证追责的公正性，还需要建立追责申诉的程序。为此可以规定：“受到责任追究的人员对责任追究决定不服的，可以向作出责任追究决定的机关和部门提出书面申诉。作出责任追究决定的机关和部门应当依据有关规定受理并作出处理。”

对于责任追究方式，《水污染防治行动计划》规定，对未通过年度评价考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定：“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。”具体到各省级行政区域，可采取两步走的措施：第一步，先做书面检查，提出整改措施和时限，在整改期间实行区域限批，由省级环境保护主管部门或者环境保护委员会办公室和省级委组织部（人事部门）、省级纪检监察机关牵头督促整改措施，约谈相关责任人。第二步，对于整改不到位或者难以到位的，进行问责和纪律处分。问责包括责令作出书面检查、约谈（诫勉）、通报批评、取消当年评优评先资格、责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等方式。对于问责的同时还需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对于问责的适用问题，应当区分环境保护第一责任人、直接责任人，根据情节轻重，确定应当采取的问责方式。对于责任追究主体和程序，应当追究党委、政府及其工作部门负责人责任的，可借鉴甘肃省兰州市的做法，由纪检监察部门和组织部门组成督查组，组织调查，提出责任追究建议书并报相关责任追究决定机关；责任追究决定机关在收到责任追究建议书后，按照干部管理权限和程序规定，在规定期限内进行诫勉谈话或者调岗，或者作出责任追究决定，并将责任追究落实情况反馈党委和政府。

（三）党政领导干部的终身责任制

探索建立生态效绩离任审计与后评价制度，按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责，承担与评价考核结果相应的责任，因决策失误导致生态环境恶化的，必须进行责任追溯与惩戒。按照2015年《生态文明体制改革整体方案》的规定，要建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立国家环境保护督察制度。

领导干部的终身责任制有助于推动领导干部政绩观的转变，有助于地方发展模式的改变，将领导干部的责任与环境保护牢牢捆绑在一起，使保护优先、绿色发展成为决策者的思维习惯。政绩观只有关注“五位一体”的生态文明，发展模式才能向科学发展、民主发展和法治发展的模式转变。下一步，需按照《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩评价考核工作的通知》等要求，明确要求不搞地区生产总值及增长率排名，同时要加大资源消耗、环境保护等评价考核指标的权重，进行绿色政绩评价考核。领导干部的终身责任制需要明确以下几点：一是各地制定经济和社会政策时，应按照《环境保护法》的要求进行生态环境保护论证，使地方的发展不以环境损害为代价，不以牺牲资源为代价。二是制定政策和规划时，充分听取各方面的意见，包括不同意见，科学、民主地作出决策。对于不同意见，应当作出意见处理说明。三是需要编制资产负债表，对领导干部任期内的环境损害、资源消耗及任期造成以后的环境和资源问题进行量化统计，并作出说明。四是从评价考核、纪检、人大监督和环境公益诉讼等方面，建立对领导干部的环境保护责任追究启动机制。五是健全民主决策机制，建立参与决策人的尽职免责制度，让不民主、不科学作出决策的党政领导承担决策责任。