严控增量优化存量，系统推进产业绿色转型升级丨“十五五”持续改善空气质量工作系列解读⑤

“十五五”时期是我国推动空气质量持续改善、迈向“美丽中国”蓝天目标的重要阶段，也是应对国际国内挑战、推动产业升级转型的关键阶段。坚持以习近平生态文明思想为指导，以优化产业结构、推动产业升级和技术革新为路径，从产业源头提高绿色化生产水平，树立并不断扩大我国工业绿色发展的优势地位，是“十五五”期间需要实现的重要目标。围绕这一目标，“十五五”期间重点从严控增量、优化存量、整治集群三点入手开展工作，从产业源头破解结构性大气污染问题，为空气质量持续改善筑牢产业根基。

正视深层次结构性矛盾，认清产业绿色转型现实紧迫性

自《大气污染防治行动计划》实施以来，我国产业结构调整取得显著成效，累计淘汰化解煤炭产能10亿吨、钢铁3亿吨、水泥4亿吨、平板玻璃1.5亿重量箱，重点区域淘汰类涉气产能、装备基本完成出清。但长期累积的深层次结构性矛盾尚未得到根本化解，产业绿色转型依然面临多重现实挑战。

一是结构性污染问题仍较为突出。冶金、建材、有色、石化等原材料行业在部分地区工业体系中占比偏高，六大高耗能行业增加值占比显著高于全国平均水平。偏重、偏煤、偏原料的产业格局带来较高的资源能源消耗，污染物与碳排放强度居高不下，成为制约生态环境质量根本性改善的重要瓶颈。

二是部分地区“两高”项目盲目上马风险有所反弹。尽管国家已出台系列管控政策，但少数地方仍存在依靠高耗能、高排放项目拉动短期经济的路径依赖，对高质量发展内涵理解不到位，违规上马“两高”项目的隐患依然存在。

三是存量传统产业绿色改造任务繁重。钢铁、水泥、石化等高耗能行业同时承受能效提升、碳排放管控双重约束，部分行业产能过剩问题没有完全化解。落后产能虽基本出清，但存量产能绿色化改造缺口较大，绿色低碳技术推广应用受成本、周期制约，产业整体绿色竞争力仍需持续提升。

四是涉气传统产业集群治理短板亟待补齐。国内传统产业集群数量多、分布广，大量布局在城乡接合部、城中村、行政交界地带。多数企业仅实现空间集聚，缺少统一产业规划，治理水平参差不齐，生产装备老旧低效，无组织排放、移动源污染问题突出，极易造成局部区域污染物浓度短时冲高，严重制约区域空气质量改善成效。

锚定美丽中国建设目标，系统构建“十五五”产业转型实施路径

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以培育壮大绿色生产力为主线，统筹推动产业绿色化与绿色产业化协同并进，同步优化产业结构、提升资源能源利用效率，统筹产业安全与减污降碳，扎实推进传统产业绿色转型与大气污染协同治理。

坚持目标引领。到2030年，实现产业结构明显优化，先进产能占比大幅提高，落后低效产能有序退出，能源资源利用效率稳步提升，绿色制造体系更加完备。

坚持系统推进。兼顾当前现实与长远发展，守住产业链供应链安全底线。一方面，严格环境准入，坚决遏制“两高”项目盲目扩张；另一方面，兼顾传统产业升级和新兴产业培育，实现质的有效提升和量的合理增长。

坚持创新驱动。推动绿色科技创新与产业创新深度融合，依靠先进适用技术赋能传统产业改造升级；推广VOCs绿岛等共享治污模式，以制度创新破解中小企业治污成本高、能力不足的痛点，塑造产业绿色竞争新优势。

聚焦“严控增量、优化存量、整治集群”，打赢产业绿色升级攻坚战

“十五五”产业绿色转型升级的核心在于把握好“破”与“立”，通过严控新增产能、迭代升级存量产能、系统整治产业集群，从根源上转变粗放式发展模式，实现产业发展与大气环境质量改善协同共进。

（一）严守项目准入门槛，坚决遏制“两高”项目盲目发展

对“两高”项目管控不是简单“一刀切”限产停产，而是通过严格环境绩效、能效、碳排放准入条件，倒逼地方摆脱拼资源、拼能耗的粗放发展路径。

重点区域严格禁止新增钢铁（含铸造生铁、铁合金）、焦化、水泥熟料、平板玻璃、电解铝、氧化铝（氢氧化铝）产能。从严管控炼油、传统煤化工新增产能以及新建化工园区。新建、扩建、具备条件改建的用煤项目和“两高”项目，必须达到能效标杆、环保绩效A级水平。同时强化VOCs源头管控，原则上不再新建、扩建生产和使用不符合低VOCs含量限值标准的涂料、油墨、胶粘剂、清洗剂项目，从产业链源头削减VOCs新增排放。

（二）坚持破立并举，以腾笼换鸟推动存量产业提质升级

产业结构优化不等于简单压减产能，而是淘汰落后、赋能先进双向发力，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型。

在“破”的方面，依法有序淘汰富锰渣高炉、球团竖炉、铸造用生铁步进式烧结机等高耗能、重污染工艺装备。强化水泥熟料生产线产能监管，日产量、年产量不得超过备案产能的110%，杜绝企业超产能生产加剧污染排放。针对重点区域、强化区域、先行区域，2030年前整合退出6000万标砖/年及以下烧结砖、烧结空心砌块生产线；敞开式延迟焦化工艺全部退出或完成密闭化改造，消除开放式工艺造成的无组织污染。

在“立”的方面，大力推广高炉大比例球团冶炼、工业炉窑富氧燃烧等成熟绿色低碳技术。推动重点区域石化行业煤制氢工艺逐步实施清洁制氢替代，依靠工艺装备迭代实现节能、减污、降碳、增效，提升存量产业绿色发展水平。

（三）实施涉气产业集群升级改造，补齐中小企业治理短板

在抓好大型重点行业治理的同时，必须破解量大面广的中小集群企业治污痛点。中小企业普遍存在治污设施建设运维成本高、治理能力薄弱等问题，通过分类施策、设施共享、压实任务，提升区域精细化环境治理能力。

一是实施分类精准整治。各地开展集群全面排查，按照“淘汰关停、搬迁入园、做优做强”三类路径实施差异化整治，坚决整治集群内散乱污企业，推动合规企业提档升级。

二是推进公共治污设施共建共享。因地制宜布局集中供热供汽中心、VOCs绿岛、物流集散中心，以共享治污模式降低中小企业环保投入，解决分散治理效率低下难题，从用能、废气治理、物料运输全链条削减集群污染物排放。

三是压实地方量化考核目标。明确到2030年，重点区域、强化区域各城市至少完成3个重点产业集群标准化整治，倒逼地方将产业规划与环境治理深度融合，推动产业集群规范化、绿色化发展，重塑中小企业绿色竞争优势。

作者系生态环境部华南环境科学研究所党委书记、所长、研究员