按照中国环境立法的传统，一般要对一些关键性的术语作出定义。

有的专家认为，《气候变化应对法》规定公众的概念十分必要。一般来说，公众有常识上的概念，也有法律上的概念，两者有着很大的不同。作为常识性概念，公众一般包括个人、法人和其他组织。公众的常识概念是相对于政府或者行政力量而言的抽象概念。这一抽象的概念，在具体法律权利的实现中，却又是具体的、特定的，不仅包括企业、团体和机构，还包括公民，因此可以作出细化的定义。一些人进而把具体的公众细分为以下7 类: 一是普通公众，即普通民众； 二是对于应对气候变化的宣传、教育、评价具有十分重要的新闻网络媒体； 三是社会组织； 四是掌握专业知识、技能的专家学者； 五是基层组织； 六是学生团体； 七是其他法律法规规定的公众类别。至于公众的定义方式，他们认为，可以效仿我国一些环保法律的概念界定模式，在《气候变化应对法》的附则中，作出专条或者专款规定。

而有的专家指出，公众是一个相对的、广义的和发展的宽泛概念，在不同情形或者在不同法律关系中，其定义和范围往往会有很大的不同，所以不建议在《气候变化应对法》中对公众的概念进行具体设定。他们认为，对公众概念定义得越详细，意味着对公众的限制也越大，排除的公众也越多。他们进而认为，由于公众参与的情况复杂、情形众多，基于实用性的考虑，没必要在《气候变化应对法》中对公众的概念作出规定。即使需要规定公众的概念，也可以效仿2014 年修订的《环境保护法》对公众概念的设定，以“个人、法人和其他组织”的措辞方式模糊处理。

总的来说，公众的概念应当根据法律的立法目的与具体条款的实施目标进行设定，为法律的实施扫清障碍。对于公众的具体指向，出于法律可实施性的考虑，应当放在具体的法律关系中予以界定。即使是公众，也要有所区分，如受影响的公众与未受影响的公众，不要混同。如在德国，公众参与的主体范围会因目的或事项的不同而发生变化，一般情况下，对于大型项目，几乎所有的民众都可以参与，不要求该项目对其有直接影响，但是对于一些造成污染或其他损害后果的事项，则会就是否受到直接影响而对参与主体进行限定。

由于公众的概念很模糊，在不同的场合可能有不同的指向。例如对于某个特定的企业，在国家政策制定的情形下属于公众，但在碳排放交易和行政执法的场合又不属于公众。因此，给公众下一个精确的定义很困难。每一部法律都有其特定的目的、任务、对象，且对于类似公众等名词的定义“宜粗不宜细”，所以《气候变化应对法》难以对公众下定义。如坚持给公众下定义，可能会因定义不全面、不科学，而限制个人、法人和社会组织的参与和监督权利，效果适得其反。由于立法具有指导性和实用性，可以考虑在总则中对公众的范围尽可能扩大一些，再在各具体的情形下予以限定或者明确，这样也可以达到目的。由于实际情况相当复杂，也应当具体情况具体对待。此外，对于公众范围的设定，可以在国务院法制办制定《公众参与气候变化应对条例》时再予以具体限定，有关部门如国家林业局、海洋局、能源局等在制定相关部门行政规章时，也可以在自己的职权范围内，对公众范围作出具体限制。