无论是《意见》，还是《行动方案》，核心都是碳达峰碳中和。《意见》着眼长远，提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。《行动方案》聚焦“十四五”和“十五五”两个碳达峰关键期，提出了提高非化石能源消费比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目标。具体的目标见表1。

表1 主要目标

这一系列目标，立足于我国发展阶段和国情实际，标志着我国将完成碳排放强度全球最大降幅，用历史上最短的时间从碳排放峰值实现碳中和，体现了最大的雄心力度，需要付出艰苦卓绝的努力。

（一）能耗双控是推动实现“双碳”目标的重要抓手

能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝大比重。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。我国将用全球历史上最短的时间从碳达峰过渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放强度降幅。煤炭仍是我国能源安全的压舱石，化石能源消费仍占据大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制阀门。

能耗双控是实现“双碳”目标任务的关键支撑。《意见》和《行动方案》提出构建清洁低碳安全高效能源体系，做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。未来我国能源结构优化带来的减碳潜力将越来越明显，但到2030年仍有75%左右能源消费需要依靠化石能源来满足。《意见》提出强化节能监察和执法，加强能耗及二氧化碳排放控制目标分析预警，严格责任落实和评价考核，《行动方案》提出实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核，逐步建立系统完善的碳达峰碳中和综合评价考核制度。加强监督考核结果应用，对碳达峰工作成效突出的地区、单位和个人按规定给予表彰奖励，对未完成目标任务的地区、部门依规依法实行通报批评和约谈问责。

能耗双控是加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。我国是全球最大的发展中国家，2030年之前经济社会还将持续较快发展，能源需求保持刚性增长，在较快的经济增速下实现碳达峰任务十分艰巨。与此同时，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、能效水平偏低的问题突出，成为加快绿色低碳转型的重要制约。《意见》提出推进经济社会发展全面绿色转型，强化绿色低碳发展规划引领，优化绿色低碳发展区域布局，加快形成绿色生产生活方式，加快商贸流通、信息服务等绿色转型；《行动方案》提出在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域要发挥高质量发展动力源和增长极作用，率先推动经济社会发展全面绿色转型，支持传统产业和资源富集地区绿色转型。《意见》提出坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，提升高耗能高排放项目能耗准入标准，加强产能过剩分析预警和窗口指导。大力发展绿色低碳产业。《行动方案》提出坚决遏制“两高”项目盲目发展。采取强有力措施，对“两高”项目实行清单管理、分类处置、动态监控。全面排查在建项目，对能效水平低于本行业能耗限额准入值的，按有关规定停工整改，推动能效水平应提尽提，力争全面达到国内乃至国际先进水平。

（二）将节约能源资源放在首位

节约能源是实现“双碳”目标的首要方式。《意见》明确，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作原则。把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色低碳生活方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

（三）优化能源结构是重中之重

我国能源产业格局中，产生碳排放的化石能源：煤炭、石油、天然气等占能源消耗总量的84%，而不产生碳排放的水电、风电、核能和光伏等仅占16%。要实现2060年碳中和的目标，就需要大幅发展可再生能源，降低化石能源的比重。

从《意见》和《行动方案》主要目标来看，能源结构调整的重点在于全面提升非化石能源占比，同时明确了风电、太阳能发电在未来能源体系中将承担更重的责任。