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推进生态环境损害赔偿制度改革实践

2019-5-23 12:58 来源: 中国环境报 |作者: 谷亚晴 赵光


中共中央办公厅、国务院办公厅2017年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)明确,自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度,到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。截至2019年4月,除西藏自治区外,全国各省(市、自治区)纷纷印发省(市、自治区)级生态环境损害赔偿制度改革实施方案。

当前,各地在生态环境损害赔偿制度改革与实践中面临哪些问题?如何进一步推进制度改革创新?笔者有以下思考和建议。

生态环境损害赔偿制度改革与实践中面临的主要问题

一是对生态环境损害赔偿的法律属性存在不同认识。我国生态环境损害赔偿立法相对滞后,现行法主要对环境事故中的人身、财产损害提供救济渠道,对于生态环境损害法律救济不足。理论和实务界对生态环境损害赔偿诉讼的法律属性及功能定位存在国益诉讼、公益诉讼、私益诉讼3种不同观点,环境损害救济与环境侵权救济认识模糊,甚至将生态环境损害赔偿之诉混同于环境民事侵权损害赔偿之诉。《改革方案》中明确省级、市地级政府为生态环境损害赔偿权利人,鼓励法定机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。2015年试点以来,全国生态环境损害赔偿诉讼案件不到30件,实践中不同诉讼主体诉求的权利基础不一、生态环境损害赔偿诉讼主体顺位、与公益诉讼如何衔接等诸多实体和程序性法律问题尚待解决。

二是生态环境损害鉴定评估技术体系有待完善。生态环境损害鉴定评估是确认生态环境损害发生及其损害程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案及量化生态环境损失的技术依据,鉴定评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。目前,环境污染和生态破坏行为导致的生态环境损害鉴定评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中,但“多因一果”和“多果一因”生态环境损害情况下如何确认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。

三是行政执法与环境司法的衔接有待进一步加强。生态环境保护是一项复杂的系统工程,需要行政执法与环境司法两者并重,建立起有效的衔接机制,形成生态环境保护的法治合力。虽然各地在这方面做了不少有益探索,但仍存在着衔接渠道不畅、效率不高等问题。在生态环境损害案件的查处上,法院与环保行政执法部门、公安机关与检察机关之间沟通存在一定困难。一些行政执法部门证据意识不强、自身取证手段有限,例如对非法排污案件,如果只搜集排放废酸数量方面的证据,而对排放废酸的浓度、排放废酸对生态环境所造成的损害方面的证据忽略,当案件移送给法院时,由于生态环境的各项指标处于变动状态,就会错过最佳取证时间。同时,环境司法部门和行政执法部门互动性还不够,衔接工作缺乏主动性,互动机制较为松散。此外,赔偿权利人开展磋商和诉讼的工作机制有待明确,生态环境损害赔偿磋商的法律属性、诉讼规则也有待在实践中界定、总结。

四是生态环境的司法保护力度有待进一步增强。近年来,随着人民群众生态环境保护意识不断增强,环保系统受理生态环境损害投诉数量逐年上升,但通过司法渠道解决生态环境损害的较少,生态环境损害赔偿案件数量占法院受理环境资源案件总量的比重很小。环境司法作为生态环境保护不可或缺的重要手段,其作用尚未充分发挥。究其原因,主要包括司法程序启动难,生态环境诉讼取证困难、程序复杂。生态环境诉讼主体多元化(有民间公益组织、人民检察院、省市政府、海洋局等)带来的困扰,有的案件涉及利益主体多,原告的主体适格问题比较突出。案件事实认定难,污染环境、破坏生态行为与生态环境损害结果之间的因果关系判断比较复杂,损害赔偿的范围难以认定,鉴定费用高,对鉴定机构的依赖性大,鉴定周期长。案件判决执行难,主要是尚未建立环保公益金制度,生态环境损害赔偿诉讼判决被告支付的生态环境修复费用交给谁、由谁使用、如何使用、如何监管,没有制度加以规范,影响了判决的效果。

五是生态环境审判的专业化程度有待进一步提升。生态环境审判具有很强的专业性和科学性。一方面,生态环境案件通常涉及的法律关系众多,一起生态环境案件可能包含民事、行政、刑事多种法律关系;另一方面,除了传统的大气、水污染外,噪声、光、电磁辐射等不可量物引发污染的新型案件日益增多,生态环境审判需要专业性较强的环境科学、环境工程学、化学等知识,案件因果关系的证明、损害程度和损害范围的判断,都需要专业的环境科学知识来辅助进行分析。这对传统环境资源审判体制机制提出挑战,不仅需要审判机构专业化,同时要求审判人员具备法律和相关自然科学知识。此外,由于生态环境案件审判数量少,审判经验积累有限,对生态环境审判的内在规律有待不断总结。

标签: 生态环境
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