在碳交易体系建设初期，只覆盖二氧化碳、覆盖直接排放和间接排放、覆盖“高大上”企业。

覆盖二氧化碳是由于我国温室气体排放数据基础薄弱，而二氧化碳排放在温室气体中占到70%以上，国外大多数碳交易市场建设初期也是仅覆盖二氧化碳。因此，为了抓住主要矛盾尽快启动我国碳交易市场，在碳交易市场建设初期只需要覆盖二氧化碳即可。

覆盖直接排放和间接排放是我国与其他国家和地区碳交易市场的一个重要区别。因为目前中国电价是受管制的，价格成本无法向下游传导，纳入间接排放后工业用户也将为其电力消费支付间接排放成本，有助于电力消费侧的减排。因此，纳入间接排放是在中国现有电力体制下，电力市场不完全的折中方案。另外，有关学者的研究发现，我国一些省市的间接排放达到了其总排放的80%。

覆盖“高、大、上”企业就是指覆盖企业要抓大放小，因为大部分高排放企业都是上游行业中的大型企业，为了在碳交易市场建设中减少管理成本，以最小的社会支出实现碳交易市场的最大社会收益，在初期阶段只需要覆盖“高、大、上”企业。