中央政府生态环境行政管理体制是整个国家生态环境治理体系的核心。新一轮的中央政府生态环境保护行政管理体制改革的基本思路是：遵循生态环境保护治理体系原理、职责分配和事权划分，设立生态环境保护大部制，统筹生态保护与污染防治，统筹国内与国际环境问题。在这一思路下，提出资源与环境统筹的环境与资源部、生态保护与污染防治一体化的生态与环境部、强化生态保护与污染防治监管的环境部、深化改革现行生态环境管理体制的环境保护部等四种改革方案。

自然资源是生态环境的重要组成部分，也是影响生态环境的重要因素。从长远角度看，生态环境的保护不能独立于自然资源开发利用之外，基于自然资源与环境统筹的体制，建议建立“国务院环境与资源行政管理部门”，将环保、国土、水利、农业、林业、海洋、气象等涉及资源管理与生态环境保护的部门职能整合，把国家发改委的应对气候变化和住房建设部的城镇村庄生态环境保护等职能纳入，增强生态环境保护与自然资源开发同国民经济政策的统筹协调职能。最终，将资源开发利用和生态环境保护职能相结合并统筹管理，形成“环境与资源部”（the Ministry of the Environment and Resources）。这个方案是一个最全面、最综合的环境资源大部制方案，建议设立的“环境与资源部”全面负责国家自然资源开发的生态环境保护监管以及生态环境保护工作。

根据十八届三中全会通过的《决定》精神和生态文明战略布局，统筹生态保护与污染防治，统筹海洋和陆域环境保护，统筹“山水林田湖”生态系统保护，全面实现生态保护和污染防治一体化。基于这一考虑，建立国务院生态环境行政管理部门，设立“生态与环境部”（the Ministry of Ecology and the Environment）。

在原来环境保护部已有职能基础上，将国土资源部的地质环境保护和地质灾害预防与治理的职责划归生态与环境部；将水利部的水资源保护和防治水土流失的职能划归生态与环境部；将农业部的农业资源保护、渔业水域生态环境和水生野生动植物保护职能划归生态与环境部；将海洋局的海洋生态环境保护的职能划归生态与环境部；将国家发改委的应对气候变化管理职能划归生态与环境部；将住房建设部的城镇乡村人居生态环境改善的职能划归生态与环境部；将林业局和气象局的职能整体划入生态与环境部。同时，强化生态环境保护与自然资源开发、国民经济政策统筹协调的职能。新设立的生态与环境部全面负责生态保护与污染防治，而国土与资源部全面负责自然资源产权和资产监督管理。

根据十八届三中全会通过的《决定》精神和生态文明战略布局，考虑目前阶段国家生态保护与污染防治任务艰巨性的差异，同时全面统筹海洋和陆域环境保护以及“山水林田湖”生态系统保护，可能会造成巨大的冲击和改革压力，因此，在生态环境保护一体化基础上，重点强化生态环境的监督管理和独立执法职能。基于这一考虑，建议建立国务院生态环境行政管理部门，设立“环境部”（the Ministry of the Environment）。新设立的环境部全面负责生态保护与污染防治，重点强化生态环境的监督管理和行政执法，重点把国家林业局的生态保护与监管职能调整到环境部，强化生态保护与污染防治独立监督和执法职能，提升监督职能部门层级，加大监督执法权力，对全国生态环境进行监督管理和执法。

按照十八届三中全会通过的《决定》的要求，优先解决突出的生态环保职能分散交叉问题，建立统一的污染防治监管体制、统一的生态保护监管体制、统一的核与辐射安全监管体制三大主体体制，配套健全统一的环境影响评价体制、独立的环境执法体制、统一的环境监测预警体制，同时将国家林业局的生态保护职能整体划入环境保护部，将国家发改委的应对气候变化重大战略、规划和政策职责划入环境保护部，形成污染防治和生态保护等一体化的“大环境”格局。

（1）建立统一的污染防治监管体制。对所有污染物，包括点源、面源、固定源、移动源等，地表水、地下水、海洋、大气、土壤等所有环境介质的污染防治工作实施统一监管。

（2）建立统一的生态保护监管体制。对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统，野生动植物、生物物种、生物安全、外来物种、遗传资源等生物多样性，以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然遗迹等所有保护区域进行整合，实施统一监管，并建立国家公园体制。

（3）建立统一的核与辐射安全监管体制。将民用核设施与军工核设施进行统一监管，将核事故与辐射事故进行统一，建立统一的核与辐射安全监管及应急响应体系，形成独立、权威的核与辐射安全监管体制，确保核与辐射安全万无一失。

（4）建立统一的环境影响评价体制。将战略环评、规划环评、项目环评等所有层面，以及海洋工程环评、海岸工程环评、水土保持方案等所有领域环境污染和生态影响的环评进行统一管理，避免多头负责、重复审批。

（5）建立独立的环境执法体制。将环境执法力量进行整合，明确环境执法地位，强化环境执法权威，建立有力、高效的环境执法体制。完善国家环境监察制度。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位行为，特别是地方政府对环保不当干预行为。

（6）建立统一的环境监测预警体制。将地表水、地下水、海洋、卫星等环境监测资源进行整合，建立陆海统筹、天地一体的环境监测预警体制，为环境管理提供有力的基础保障。

四种改革方案的“生态环境保护效果”、“协调性要求”和“实现难易程度”比较见表1。“生态环境保护效果”是指采取不同的改革方案，对生态环境的保护能够达到何种效果，取得何种程度的效益；“协调性要求”是指采取不同的改革方案，生态环境保护工作需要协调其他机关、部门、地方政府等的复杂程度；“实现难易程度”是指不同的改革方案要实现所需要的改革力度和克服的困难程度。

从四种改革方案的“生态环境保护效果”、“协调性要求”和“实现难易程度”三个方面的评价结果来看，方案一设立环境与资源部，实施资源与环境统筹生态环境保护效果好，大大降低了部门间协调性要求，但由于涉及的职能整合部门过多，其改革难度最大。方案四立足于现有的环境保护部职能基础上进行体制深化，仅涉及有限部门的职能整合，其改革难度最小，但正因如此，改革后对减少部门间协调性要求、提高生态环境保护效果提升一般。方案二和方案三介于两者之间，主要强调生态保护与污染防治统筹，能够大幅提升生态环境保护效果和降低协调性要求，而由于方案三重点强化生态环境的监督管理和独立执法职能，能够有效降低改革的难度。

综合考虑，建议国家生态环保体制改革由易到难，首先尽快启动现行生态环境管理体制的深化改革方案，建立统一的污染防治监管体制、统一的生态保护监管体制、统一的核与辐射安全监管体制三大主体体制，早期收获改革红利。在此基础上启动方案三的改革，设立环境部，强化生态保护与污染防治监管一体化，重点把林业部门的生态保护与监管职能调整到环境部，强化生态保护与污染防治独立监督和执法职能。随着改革的推进，未来在有条件的情况下，探索实施资源与环境统筹的大部制方案。

基金项目：中国国际经济交流中心“国家生态环境治理体系研究”和中国工程院“中国生态文明建设若干重大战略问题研究”项目资助。

作者：王金南，秦昌波，田超，程翠云，苏洁琼，蒋洪强

王金南（1963—），男，环境保护部环境规划院副院长兼总工程师，研究员，主要研究领域为环境规划、环境政策等。

责任作者：秦昌波（1981—），男，环境保护部环境规划院，副研究员，博士，主要从事环境规划、环境经济、环境政策等方面的研究。

（原文刊登在《中国环境管理》2015年第5期)