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航空碳税,拒绝还是引领

2015-6-27 13:34 来源: 南方能源观察

欧盟立场及国际质疑

欧盟的航空政策自2012年起就受到了来自国际间的各种抵制,因而从未真正进入实施阶段。我国民航部门在政策执行初期就发布指令,禁止本国航空公司执行该政策,并且拒绝向欧盟提供关于我国航空业的碳排放数据,使得欧盟无法从历史数据出发针对排放划定征税级别。我国对欧盟碳排放税政策的指责主要集中在以下几点:

欧盟单方面征收排放税的行为有悖于国际法,也有违于《京都议定书》、《芝加哥公约》等国际协议的相关规定;对航空征收碳税会导致欧盟及全球航空运输业的成本上升,使得相关产品价格上涨,同时导致人们出行的成本增加,间接压制国际旅游消费及全球商务活动的活跃性;航空产业的企业运营成本增加,竞争力下降,影响航空业的复苏及扩张;欧盟的单边行为得不到国际认同,美国、中国等受影响深重的国家会采取相应的报复措施,有可能引发国际贸易争端,阻碍全球经济的发展。

一时间,各大媒体也充斥着反对声和质疑声,甚至有些评论认为这是欧盟打着环保旗号圈钱的手段,以帮助其渡过经济危机及债务危机。

实际上,2012年计划实施的航空碳税政策早在2008年就已经在欧盟立法确立,这一时间发生在全球经济危机爆发之前,更在欧洲陷入债务危机之前。以此来推断这是欧洲帮助其渡过经济危机的手段,从时间上很难佐证。航空运输业者解读欧盟碳税政策更容易倾向于从本行业发展的角度出发,却有可能忽视环境政策制定的重要依据,即发展及可持续性,而碳市场的建立归根到底是为了环保。行业发展与环境保护从来都需要相互协调,但从长远看只会起到促进作用,并不相互矛盾。

的确,航空业的发展速度及规模都处在历史上的空前时期,并且似乎没有要停止脚步的迹象。预测到本世纪30年代全球航空业规模将会扩大80%。欧盟范围内的航空业也将基本保持相同的发展速度。有意思的是,欧盟的环境政策也为自己在同时期的减排定了一个目标,即2030年减排量达到40%。显然,高速发展的航空业不愿受到环境政策的制约,拖累其快速前进的步伐。但事实上,航空业的规模及其碳排放量早已不容忽视,而针对其快速发展更有必要制定出相关的排放政策加以约束。目前全球航空业的碳排放量占据总排放量的5%,差不多是整个德国的年排放总额,已经属于排放密集性行业。预计到2050年以前,其排放增长将达到270%。高排放和高增长呼吁行业针对性的环境政策尽快出台,这也是为什么作为运输行业之一的航空业会首先受到欧盟的关注。

解读欧盟航空业的碳排放政策,需要强调两个重点,一是欧盟对全球航空业排放政策的施压,二是欧盟对全球碳减排义务领导地位的“野心”。

对全球航空业排放政策的施压,实际上是个历史问题。促进航空业减排的关键要素在于提高飞机的工作效率以降低其燃料消耗。随着科技的进步,目前全球燃油效率保持着1.1%的年均增长,但这与国际民航组织2%的理想目标还相差近一半。早在1997年,联合国气候变化框架公约便要求国际民航组织采取措施抑制或减少航空设备的二氧化碳排放,但直到2012年相关措施都还没有出台。欧盟制定的航空业排放税政策实际上把这一问题国际化,逼迫国际民航组织不得不做出反应,在2013年付诸行动并承诺在2016年提出能够协调各方利益的减排手段。当然,一个基于市场的减排政策是否能够顺利出台,还取决于各成员国尤其是几个利益相关大国的最终配合。

对全球碳减排义务领导地位的“野心”,更直白说是欧盟寄希望于通过推行航空碳税政策将其碳排放交易体系向国际做宣传,以此带动全球减排行动。不同于以往条件下的碳排放交易体系运作,航空业具备明显的国际性特征,把航空业纳入EU-ETS间接带动了欧盟外国家的参与,使减排义务从欧盟领导过渡为全球共同承担。如果欧盟的这一尝试成功,便有可能在国际范围使碳交易系统成为共识。其好处在于,第一,航空碳税的顺利实施有可能成为范例,以此逐步将相同政策运用在海运陆运等其他运输行业甚至到其他传统制造业。第二,由于欧盟在碳交易体系起步较早,积累了丰富的经验及大量的人才储备,这样便有利于形成欧盟在国际气候变化问题上的领导地位。无论最后是国际民航组织的全球解决方案得以实施还是欧盟单方面继续推行其原有的碳税政策,运用市场机制的碳减排治理方案都将成为核心价值观。

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