王操|碳中和立法:何以可能与何以可为

2022-12-9 22:21 来源: 上海市法学会 |作者: 王操

碳中和立法的定制化设计


立法是一个从积累经验认识到创制法律规范的复杂过程。囿于对气候变化、低碳发展等概念的模糊认识,极大限制了立法者进行规则创造和体系建构的想象力,也致使部分学者认为碳中和立法与应对气候变化法完全雷同,绝无并存的必要和可能。实际上,如果说气候变化是全球层面所共同面临的危机与挑战,那么低碳发展则为国家层面对其所作出的回应和行动,两者源自同一范畴、一脉相承,但也有着各自的关注面向和表达维度。不过仅据此尚无法清晰描绘出碳中和立法与应对气候变化法的关系样态,只能大致推定两者并非完全一致且具有极大相似性。保罗·利科将“相似性解释为同一性和差异性相互冲突的场所”。关于碳中和立法与应对气候变化法的关系,亦可尝试从这两个侧面探究。一方面,同一性使得两者可被归于一类,以便将其置于一个整体性框架下讨论。另一方面,差异性赋予两者各自独立存在的意义,从而保证其不致于互为彼此、绝对重合。进一步引申,若能在明确碳中和立法与应对气候变化法同一性的基础上,通过定制化设计突出各自的功能侧重与表达差异的话,不仅能为两者共存拓宽可能空间,也从侧面证成碳中和立法确实是一条可行进路。

内在本质的同一性

“法律系统的同一性意味着法律规范具有统一的界限和脉络”。其中,脉络意指一部法律的创制源起、目标方向及发展历程,界限则代指决定一类法律身份归属的关键指标与核心特征。以此为据,碳中和立法与应对气候变化法的同一性可从以下方面予以观察:

其一,立法命题的同源性。如前所述,应对气候变化法作为一项立法命题肇始于《决议》关于“要把加强应对气候变化的相关立法……纳入立法工作议程”的要求。而《关于全面加快推进生态文明建设的意见》中对研究制定应对气候变化等方面法律法规的重申,更是直接推动应对气候变化法被列入国务院立法工作计划。与之类似,碳中和立法之所以引起热议,最直接的原因即《意见》作出了“研究制定碳中和专项法律”的直接部署。以发生学视之,尽管当前应对气候变化法与碳中和立法分处于不同阶段,未来走向亦难以预测,但两者却遵循着相同的出场逻辑—由政策决议关于加强法治建设、健全法律法规的具体要求脱胎转化或径直承袭而得。从驱动力与生成路径两方面来看,应对气候变化法和碳中和立法并非单纯基于社会需求自下而上的积极回应,而更多表现为国家意志主导下自上而下的“强制性”变迁。

其二,立法意图的同向性。“所谓的立法意图是指立法者赋予法律的目的,既体现为一种价值目标,也落实在规制或改变人们行为模式上”。前述应对气候变化法建议稿的立法目的条款被设定为“控制温室气体的排放,科学应对全球和区域气候变化,促进我国经济和社会的可持续协调发展”。虽说建议稿自身并不具有法律效力,亦不一定能够获得立法确认,但仍可从中管窥立法者向起草者授意的,其所欲达成的目标或希冀规范之事。另外,基于《意见》等政策文件关于产业、能源、交通、城乡建设等领域的部署便可推测出碳中和立法的应然动机—减少碳排放、增加碳吸收,推进经济社会发展的全面绿色转型。如此来看,应对气候变化法与碳中和立法在立法意图方面具有同向性,一并指向绿色低碳与可持续发展的实现。当然,此种同向性仅是大致意义的。毕竟无论立法意图抑或立法目的,均为一种愿景性表达,也必定是抽象模糊的。

其三,立法归属的同类性。受苏联法律体系理论的影响,我国习惯以调整对象与调整方法为标准划分法律部门。然而太过侧重法律部门的理论考量,容易导致对法治实际发展状态的忽视。作为新兴交叉领域的规范创制,应对气候变化法与碳中和立法因其对象特殊性和方法多样性,难以被严格地归为任一法律部门,从而遭遇到身份认同的尴尬。为解决此类问题,有学者提出领域法学的概念,旨在另行建构一套以问题为导向、以领域为基础的法律集成方法论。置于领域法学视阈下,应对气候变化法、碳中和立法等相关立法,即便分涉控制温室气体排放、适应气候变化风险、提高能源利用效率等纷繁维度,但均能涵摄于应对气候变化这一表象问题之中,由此便能以此为基点将分属不同部门、居于不同层级的各类法律规范编织起来,形成超脱于传统部门法形式、领域法学意义上的应对气候变化法。

外在设计的差异化

不难发现,上述关于应对气候变化法与碳中和立法的同一性表征,皆是由其本质决定并直接衍生而来的。但抽象的立法意图终究需要藉由技术方式转化为具体的规范文本,相同的起点或许指向不一样的终点。正是由于此种不确定性或可塑造性,为两者的差异化设计预留了一定的操作空间。

一是预设功能定位各异。在对某一立法命题具体展开前,立法者通常会根据现实需要及对其固有属性的认识,预先设计此次立法的理想结果。虽说当前应对气候变化法与碳中和立法均只是初见眉目,但其各自的功能定位已然清晰。其中,应对气候变化法自一开始便被冠以应对气候变化基本法之名,旨在通过奠定基本理念、界定基础范畴,统筹整个应对气候变化法律体系。与之相比,晚近提出的碳中和立法虽然尚未经过深入讨论,但国家层面已对其进行了“专项法律”的精准定位。一方面,就碳中和立法自身而言,其极具针对性,聚焦于实现“双碳”目标这一特定事项。另一方面,碳中和立法亦是一个相对性概念,如果应对气候变化法是为整体性应对气候变化法制建设锚定基础的话,碳中和立法则是为解决突出问题、实现具体目标而有的放矢地提供规范供给,两者呈现为基本法与单行法的对应关系。

二是调整范围大小分殊。基于不同的功能定位,应对气候变化法与碳中和立法的调整范围也在一定意义上得以框定。定位为基本法的应对气候变化法理应涵盖应对气候变化问题的方方面面,但不必事无巨细地一一规定,其调整范围的广延性体现于对共性内容的抽象提炼和对具体规范的宏观统摄。具体来看,减缓与适应并重原则指导下的应对气候变化法起码表现为减缓气候变化和适应气候变化的二元面向,而诸如国家职责、监督保障等主干内容亦应被当然地纳入其中。反观作为专项法律的碳中和立法,无论是通过调整能源结构、推进产业转型、倡导低碳生活、建设碳排放权交易等市场化机制来减少碳排放,还是通过提升生态系统碳汇能力、推广碳捕集等负碳技术应用以提高碳吸收,无不着眼于降碳增汇,而对于适应气候变化方面并无关照。故较之于应对气候变化法,碳中和立法未能跳脱出减缓气候变化的单一范畴,调整范围也自然显得窄仄不少。

三是立法模式选择偏差。关于管制性立法与政策性立法的类分,源自对环境立法模式的讨论。分而视之,管制性立法旨在通过指定主管机关、界定规制对象、选择管理工具,建构一套详细且具体的管制机制。而政策性立法主要透过立法或行政作为来具化国家政策目标与制度,指引国家行政及立法部门的施政。尝试将这对规范模型投射于应对气候变化法与碳中和立法的对比之中:碳中和立法立足于国家战略,承担着确立政策导向、规范“双碳”行动所需基础制度的功能,政策性立法的形象颇为鲜明。与之相比,应对气候变化法并未表现出明显的单一倾向性,其一方面与国家应对气候变化政策关涉紧密,另一方面也作为气候变化治理的管制工具。不过鉴于当前应对气候变化立法的软法化趋向,彰显管制性特征成为各界对应对气候变化法的普遍期待。

四是规范表达软硬有别。从一定意义上讲,若将应对气候变化法与碳中和立法分别代入管制性和政策性两类立法模式的话,两者便会有着“刚与柔”“实与虚”的天然分野。借用软法和硬法这对概念范畴,此种差异性反映为以下层次:就叙事方式而言,应对气候变化法需要设定一套明确的行为模式及法律后果,要求相关主体为或不为某种行为,而碳中和立法则主要通过提供导向来施以影响,促进相关主体作出有利于公共目标实现的行为选择。从弹性程度来看,碳中和立法整体上比应对气候变化法更显宽松。

需特别说明的是,关于应对气候变化法与碳中和立法的差异化设计,应避免拘泥于理论模型的二分性而陷入非此即彼、泾渭分明的思维定式。一方面,上述讨论始终置于“相对而言”的视角下进行,所得出或左或右的判断实际均是一种倾向性。另一方面,上述讨论大多是以“整部法律”为单位来进行的,此种大颗粒度的比较分析所得到的仅是一个大致的判断,难免存有误差。

嵌入式的进路规划
通过搭建并证成应对气候变化法与碳中和立法的“孪生关系”,为其共存创造出一定的可能空间。但是,一方面,“理论层面指出的可能性并不能直接转化为现实性”,两者究竟应以何种方式共存仍有待明晰;另一方面,如果仅局限于两者相互关系的孤立分析,便容易陷入“只见树木不见森林”的窘境,故而需要寻求更为宏观的观察视野。

嵌入性理论最早由卡尔·波兰尼为纠正传统经济学中行为是理性而自利、极少受到社会关系和社会结构影响的认识误区,论证经济与政治、历史、文化等其他社会制度之间存有互动关系而提出。而后经过马克·格兰诺维特等学者的扩容升级,嵌入性理论逐渐成为一个极具普适意义的方法论框架,即个体的生存与发展依托于外部环境,并受到外部环境的影响。以此为视角,无论是应对气候变化法还是碳中和立法,其作为个体性行为均需嵌入应对气候变化法制建设的时空维度之中。鉴于我国应对气候变化立法仍处进行之中,法律体系亦为一种未完成状态,如此的外部环境也间接形塑了两者的关系形态。

1.过程嵌入:时序安排上先后错开

依照某一领域基本法或单行法出台的先后,可分为演绎式与归纳式两条立法进路。其中,演绎式进路以污染防治立法为典型代表。自作为基本法的环境保护法(试行)颁布施行起,水污染防治法、大气污染防治法等一系列以某一环境要素为规制对象的单行法应运而生。得益于此种由一般至特殊的演绎式进路,基本法所确立的基本原则及核心制度得以一脉相承,相对稳定地保留于单行法之中。与之相对,由于应对气候变化法的长期难产,立法者只能转而在节约能源、循环经济、清洁生产等相对成熟的细类领域寻求突破,进而呈现为“单行法先行、基本法后置”的归纳态势。

较之于应对气候变化法,碳中和立法所面临的压力要小得多。首先,从信息依赖性上说,一部法律的调整范围越广、条文数量越多,立法所需的信息量就越大。对于作为专项法律的碳中和立法而言,其对于现实资料、理论成果、实践经验的需求本就不高,信息获取的低门槛性更是进一步压缩了立法成本。其次,所选用的技术路径不同,立法难度自然有高低之分。作为基本法的应对气候变化法理应采用提取公因式的立法技术,从纷繁的单行规范中提炼并概括出一般性规则。反观碳中和立法更多表现为碳中和政策话语向法律话语的直接转化,技术难度也自然相对简单。再次,立法是一个艰难而漫长的利益协调与磨合的过程。应对气候变化法陷于停滞的一个原因就是社会各界对其有着不同设想与期待,在不少关键问题上仍需共识。与之相比,碳中和立法有着更高的认可度与接受度。一方面,具有软法特质的碳中和立法更为柔和,较低的守法成本使其更易为社会各界所接受;另一方面,碳中和政策的推行培育了社会各界对“双碳”目标的认同感和行动力,客观上为后续的碳中和立法进行了预热,使之迅速出台成为可能。综上所述,鉴于应对气候变化法的审慎性与后发性以及碳中和立法的现实性与经济性,可继续沿用归纳式进路,优先进行碳中和立法,待条件成熟时再制定应对气候变化法,如此也能够在一定程度上避免两者同时推进所可能引发的无序竞争或交叉重叠。

2.结构嵌入:位阶层次上高低有序

从理想状态来看,法律体系应是一个门类齐全、层次分明、结构严谨、内部和谐的有机整体。但正如前文所述,我国现行应对气候变化法律体系看似繁荣,实则是由一众类型各异的单行规范拼凑而成,整体上呈现为松散的法群样态。在此体系之下,具有总纲定位和统摄功能的应对气候变化法被当然地置于规范金字塔的顶端。反观碳中和立法则不尽明朗,有着或高或低的不确定空间。毕竟“专项法律”仅能说明调整对象及适用范围的特定性,并不必然导致碳中和立法居于相对较低的层级。故
需要讨论的是,应对气候变化法与碳中和立法的高低序位如何,两者之间是上下关系抑或并列关系。

在一国的立法体制中,不同立法主体享有不同权限,因而其所制定的规范性法律文件也相应具有不同的效力位阶。由此我们习惯于依据制定机关地位之高低判断某一法律规范的位阶。具体来看,鉴于应对气候变化法的功能定位、调整范围以及内容性质,其仅适宜由全国人大及其常委会以法律形式作出。甚至考虑到在国家和社会生活中的全局、长远、根本的规范意义,应对气候变化法或可被定位为由全国人大制定的基本法律。相对而言,碳中和立法更为灵活,由全国人大及其常委会作出专门决定或直接制定法律、由全国人大常委会授权国务院制定行政法规乃至由国务院相关部门据职责各自制定规章,均是其可能的表现形式。如此来看,倘若应对气候变化法与碳中和立法分别由不同主体创制,便可轻易判断两者的位阶高低。然而,实践中更可能出现的局面是,应对气候变化法与碳中和立法均由全国人大常委会制定,两者并无上位法和下位法的明显区分。

面对此种法律体系内基本法因与单行法处于同一位阶而效力不彰的问题,学界一般主张通过修改完善使那些“高法低定”的法律升格为基本法律。也有学者意在改革,建议在基本法律与非基本法律之间增设“基础法”一档,从而为某一领域较多的法律提供制度结构服务。笔者无意否认上述方案的有用性,仅是认为尊重既定框架,依照事项包容性标准对同一位阶的法律规范进行层级划分的方案更为经济实用。根据胡玉鸿教授的观点,事项包容性指两部存在上下位阶关系的法律规范之间,下位规范所规定的内容已被上位规范所包容,下位规范只是基于上位规范框架的延伸与细化。引申来看,由于碳中和立法所涉及的节能减排、降碳增汇等事项皆处于应对气候变化法的规范射程内,故即便两者形式上由同一主体制定并位于同一效力位阶,亦存在实质意义的高低之分,即规范事项更为宽泛地应对气候变化法相对于碳中和立法,天然地拥有更高的效力等级。

标签: 碳中和立法

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