“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，要“以良法促进发展、保障善治”。从供需关系维度来看，中国式法治现代化表现为积极回应现实法治需求，提高法律制度供给的数量和质量，以规范供给促进法治发展变革。尽管我国在研发低碳技术、落实减排承诺、拟定绿色发展政策等方面所展现的建设性姿态有目共睹，但相关立法的基础薄弱、进展迟滞亦毋庸讳言。也正是基于法治需求与规范供给之间的矛盾与张力，凸显了“研究制定碳中和专项法律”的现实正当性，使得碳中和立法成为一个适合且必要的存在。

“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”。从概念史来看，“碳中和”一词源自英国未来森林公司于20世纪末提出的一项商业企划。后历经二十余年的发展，碳中和早已超越了服务产品的单一范畴，其应用场域不断拓展，意涵范围也得以扩张：首先，碳中和被适用于科学技术领域，用以指代碳捕集、利用与封存等旨在实现二氧化碳排放量收支相抵的新型技术；其次，碳中和被引入国际气候政治角力中，成为各国利益博弈和妥协后确立的共同目标；再次，进入后巴黎时代，碳中和更多地作为一项国家战略层面的政策目标被提出。不难看出，碳中和仍处于自我形成与多维阐释阶段，远非一个严格意义上的法律概念。尽管已有先锋国家进行了立法尝试，但当前关于碳中和的讨论仍多限于科学技术、国际政治及国家政策层面，亟待改换话语场域，实现从事理到法理的转变。

其一，技术话语的法律驯顺。技术的发展“对善和恶都带来无限的可能性”，新兴技术的广泛适用不可避免地导致风险的泛在化。况且，面临气候变化不确定和气候危害不可逆的双重考验，迫使我们破除片面的技术理性主义迷思，选择更为审慎的法治立场。依据技术归化的观点，各类技术必须得到转化，使其从陌生、可能有危险的东西转变成为能够融入社会文化和日常生活之中的驯化之物。从这个层面理解，碳中和立法即是通过对各类温室气体控制手段及方法的规范化表达，将其纳入法治框架内予以调控，以实现技术之治与规则之治的嵌合。一方面，碳中和技术的工具性本质决定了其势必会受到使用者主观倾向和利益导向的左右，如此便需要具有良善底色的法律价值为之指明应然方向、赋予正向意义。另一方面，当由于碳中和技术手段被不当应用或自身负面效果而引发技术风险、道德风险乃至法律风险时，应发挥法律的管制功能，矫正技术偏误的失序状态，确保技术应用回归合法轨道。

其二，全球话语的本土根植。正如时任联合国秘书长的潘基文所言，《巴黎协定》为全球应对气候变化带来了新曙光，“现在我们必须将这些言辞转化为有效的具体政策和行动”。2021年10月，我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》，正式将“碳达峰、碳中和”设置为新的自主贡献目标。从性质上看，该文件由生态环境部应对气候变化司向秘书处作出，并由后者统一公布，因而被赋予了国际法意义上的约束力。对此需要说明的是，尽管《巴黎协定》及其实施细则专门规定了透明度、全球盘点等履约机制，但这与其说是强制要求，毋宁说是一种敦促与引导，承诺目标的完成与否仅仅关乎一国的形象和国际信誉。进言之，各缔约方提交的国家自主贡献或仅是本国应对气候变化立场的国际法表达，并不当然地具有国内法效力。一般而言，国际条约的国内适用主要有并入与转化两条路径。不过无论采取何种方式，我国对外所作出的碳中和承诺只有经本土规则的确认和内化，方具有对内效力，才能依托国家机器的强制力确保其顺利履行。

其三，政策话语的规则转译。有学者指出，政府在我国现代化建设中起着一种特别突出的、关键的和能动的主导作用。纵观我国气候变化应对史，政府始终扮演着绝对的领导角色，而较之于立法，灵活且高效的政策手段更受其青睐。自《意见》作出整体部署后，国家层面的《2030年前碳达峰行动方案》以及部委层面的《减污降碳协同增效实施方案》等一系列协同化政策密集出台，“1+N”政策体系迅速展开并趋于成型。从法政策学视角来看，“政策是法律的初型，法律是定型化、规范化了的政策”。现阶段的碳中和政策发挥着方向指引与力度把控的作用，甚至在一定程度上成为碳中和立法缺位的临时替身。但鉴于政策有着周期短暂、抽象模糊、刚性不足等先天缺陷，只有转化为法律规则，方能赋予改革以合法性和权威性。尽管当下哪些政策可得转化为法律仍有待观察，但至少可以明确的是：只有经过成熟度和必要性双重筛选的碳中和政策才有可能升格为法律规范，而碳中和立法绝非对政策内容的机械照搬，其必然呈现为概念化、逻辑化、实定化的法律话语表达。

1.重而无基的应对气候变化法律体系

自1992年正式签署《联合国气候变化框架公约》至今，我国为应对气候变化所作出的立法努力不可谓不艰辛，所取得的立法成果不可谓不丰富。2009年第十一届全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）作为首部应对气候变化综合性立法，基本阐明了我国在应对气候变化问题上的立场、原则与措施。而诸如循环经济促进法、大气污染防治法等法律的出台与修订，从不同侧面丰富了应对气候变化立法的体系构成。此外，源于碳排放权交易、低碳城市试点等改革实践的推进，碳排放权交易管理办法（试行）、青海省应对气候变化办法等一系列部门立法与地方立法纷至沓来。如此来看，似乎我国应对气候变化立法层次分明、类型丰富，体系雏形已然具备。然遗憾的是，如此地应对气候变化法律体系多为学者主观拼凑而得，其无论是外在完整性抑或内在融贯性均远未达到体系化的程度。

这主要表现为：第一，虽说《决议》在实际上代行了应对气候变化基本法的先导功能，但鉴于其程序、范围及内容规范性等方面的瑕疵，难以被界定为严格意义上的法律，亦无从成为应对气候变化法律体系的总纲性统摄。第二，尽管不少法律规范确有零星条款涉及气候变化，但不得不承认，这些规范大多并非专为应对气候变化设计，而仅是在保护环境要素的同时恰好与减缓、适应气候变化产生了竞合。目的层面的偏差使得各类法律规范之间并不如想象般紧密，也正是基于此种“跑马圈地”的构建方式，导致应对气候变化法律体系的横向扩张有余而纵向延伸不足，呈现出一种松散化、扁平化的结构外观。第三，我国应对气候变化立法呈现出自下而上、由局部到整体的倒置发展趋势。由于缺少基本法层面的统筹协调，应对气候变化法律体系内部上下位法律规范之间存在明显的脱节甚至断裂，出现了某一领域规范因关联性而自行集结，成为一个独立且封闭的“规范孤岛”现象。第四，截至目前，全国仅有两省尝试应对气候变化专门立法、两市试水低碳发展促进立法，可供观察的样本量明显不足。加之，此类地方立法或多或少地存在模糊笼统、层级过低、质量参差等问题，在现实中被不同程度地闲置或架空，参考价值相当有限。

2.渐趋停滞的应对气候变化法

出于对《决议》提出“要把加强应对气候变化的相关立法……纳入立法工作议程”的回应，理论界与实务界均将视线投向应对气候变化专门立法，笃定随着应对气候变化法的出台，现行立法的体系性困境便得破解。2011年前后，国家发改委将应对气候变化法列入其2011-2015年立法规划，组织多个专家团队同时开展起草工作。其中，由中国社会科学院法学研究所草拟的中华人民共和国应对气候变化法建议稿于2012年完成，并面向社会公开征集修改建议。随后，经过多方讨论与反复打磨，该建议稿于2014年提交国务院法制办。而后，应对气候变化法作为研究项目被正式列入国务院2016年立法工作计划。不难看出，应对气候变化法立法工作的推进态势有条不紊，平均每两年便会取得阶段性进展，而且整体来看已颇具规模。但正当所有人都认为应对气候变化法将一路疾行、迅速出台时，其却就此戛然而止，未能如愿进入立法程序，至今再无任何进展。

究其原因大抵在于：一是《巴黎协定》所开创的国家自主贡献与履约监督审查相糅合的全新方案，在相当意义上重塑了全球气候治理秩序，也直接导致了已有草案的滞后性与不周延性。二是此轮机构改革将应对气候变化的工作职能由国家发改委划转至生态环境部，而应对气候变化立法项目则从全国人大法工委的经济法室转交由行政法室推进。负责部门、机构及人员的结构性变动，客观上使得应对气候变化立法进程出现断档。三是当前我国应对气候变化立法仍处于从起步摸索到总结归纳的过渡阶段，而立法者采取渐进式策略，主动放缓应对气候变化法进程，恰恰彰显其审慎与理性。另需指出的是，尽管制定应对气候变化法对于应对气候变化法律体系的奠基性意义不言而喻，但此种将全局性的规范建构寄托于一部法律的结果思维，显然有将复杂问题简单化之嫌。换言之，应对气候变化是一项庞大且复杂的系统工程，企图通过一部应对气候变化法便实现全面规制，是极其困难甚至不可能的，反之降低心理预期，系统谋划并做好长期准备不失为一个更为妥当的立场。

3.遭受诘难的碳中和专项法律

虽受内外形势影响，应对气候变化法的创制之路充满曲折、近乎停滞，但我国应对气候变化立法进程并未因此沉寂太久。随着“双碳”目标的提出，社会各界再次掀起了应对气候变化立法的讨论热潮。不过较之于应对气候变化法，应时应景的碳中和立法明显更受关注。近两年在全国“两会”期间，多位代表委员提出诸如“关于加快构建碳中和法律制度体系的建议”的提案，力推碳中和立法。其实不难理解，乘势而来的碳中和立法顺应于实现“双碳”目标的现实需要，亦是对近年来我国经济社会绿色低碳转型的径直回应。另从策略角度解释，碳中和立法或可被视为应对气候变化法短期难以出台的权宜之计。毕竟碳中和立法同样致力于控制温室气体排放，而无论其成功与否，起码可为应对气候变化立法工作注入新的生机与活力。

然而，由于当下碳中和立法仍是一个笼统且稚嫩的预想，其难免遭到正当性与可行性的双重质疑：如有学者指出，考虑到立法权威性及法律秩序稳定性，不宜针对“双碳”这一目标明确、时限可期之事进行单独立法。此外，碳中和立法与应对气候变化法在内容层面的高度同质性使得两者边界模糊、交叉重叠甚至相互排斥，无法共存于同一法律体系。况且遵循“如无必要，勿增实体”的奥卡姆剃刀原理，鉴于我国业已开展应对气候变化法立法工作，另起炉灶推进碳中和立法实属多此一举。进言之，即便两者不是一种非此即彼的取舍关系，进行碳中和立法也势必会挤占应对气候变化法的立法空间，进而导致法律体系的内部紊乱。

辩证地看，上述质疑确有一定合理性，但多建立在推测或假设之上，略显武断。一方面，置于社会关系变动不居的现实语境下，倘若依旧固守保守主义立场，片面强调稳定性而将碳中和立法直接拒之门外的话，无异于因噎废食。依据“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的精神要求，在面对“双碳”等新兴领域时本就应秉持一种开放性姿态，更不用说《意见》已为碳中和立法提供了直接且有力的政治背书。另一方面，当前关于碳中和立法的否定论断，几乎均立意于碳中和立法与应对气候变化法的不兼容性，而这大抵是基于“现状偏见”。详言之，考虑到高昂的前期沉没成本，理论界与实务界倾向于按部就班地推进应对气候变化法，而对碳中和立法持消极乃至反对态度。对此需要说明的是，虽说应对气候变化法早已草拟完成，但其至今仍未正式进入立法程序，而碳中和立法更是处于初步构想之中，两者均未定型且仍存有相当广阔的可塑空间，现在就做出定论未免为时过早。