2021年5月12日，欧盟委员会出台了《欧盟行动计划：实现空气、水和土壤零污染》（EU Action Plan: Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil，下称“零污染行动计划”），致力于到2050年将空气、水和土壤污染降低到对人类健康和自然生态环境不再有害的水平。“零污染行动计划”作为《欧洲绿色协议》的组成部分，是疫情后欧盟推进经济绿色服务的重要举措。长期以来，欧盟作为全球生态、气候等领域治理的先行者，“零污染行动计划”的出台必将对全球生态、气候治理带来新的影响。当然，欧盟部分国家的态度及资金问题对该计划的实施也会带来挑战。

环境污染对人类生命健康的影响是客观存在的，如诱发癌症、糖尿病、心肺疾病及精神类疾病等。虽然世界各国的环境污染治理已经取得了明显的进展，但世界卫生组织的数据显示，2015—2017年全球的环境污染依然导致年均900万人过早死亡，这一数字是艾滋病、结核病、疟疾等死亡人数总和的3倍。欧盟每年有13%的人口死亡与环境污染有关。污染对贫困人口的影响最大，进一步加剧了社会的不平等。污染还会威胁到生物多样性，目前对全球大约100万物种的生存造成影响（地球上物种总数约为800万），是导致全球生物多样性丧失的主要原因之一。总体而言，欧盟可持续发展目标的实现受到了不断加强的环境风险的威胁，迫切需要欧盟和成员国政府采取实际行动，减少环境风险对经济社会发展的负面影响。

欧盟“零污染行动计划”的目标愿景是建立一个人人共享的健康地球，将与人类健康关系最为密切的空气、水、土壤污染降至对人类无害的水平，创造一个对人类生存无毒无害的生态环境。在2050年零污染远景目标下，行动计划设定了2030年应当实现的具体目标。这些目标主要有：第一，改善空气质量，力争将空气污染导致的健康影响减少55%以上；第二，将长期受到噪声污染的人数减少30%；第三，将空气污染对生物多样性的影响减少25%；第四，通过减少养分流失来改善土壤质量，农用化学品的使用量减少50%；第五，力争将海洋中的塑料污染减少50%，并将释放到环境中的微塑料减少30%；第六，大幅度减少垃圾的产生总量，城市生活垃圾的产生量将减少50%。

为了实现“零污染行动计划”，欧盟委员会出台了相应的举措，确保这一计划能够得到履行。具体而言：第一，以零污染计划来减少健康不平等。从2022年1月起，欧盟委员会确保通过《癌症不平等登记册》和《人口地图集》来定期提供污染检测及展望数据，并计划到2024年，力争建立《不平等登记册》，以确定欧盟各国在其他污染方面引发的疾病发展趋势、差距及不平等问题，从而为欧盟、成员国及地方政府部门采取有效干预措施提供数据支持。第二，推进城市零污染行动。欧盟委员会将修订或出台系列新的倡议、法律等，为城市绿化和污染治理创新提供政策保障，同时，还为各城市治理室内污染提供技术支持。到2024年，欧盟委员会将评选在零污染行动计划中取得积极进展的城市名单，并给予相应的奖励。第三，推进区域零污染行动。到2024年，欧盟委员会将和各区域委员会开展合作，推出欧盟各区域绿色绩效记分牌制度，以此来衡量和评估各区域实施零污染行动计划的效果。第四，减少生产和消费过程中造成的污染。从2022年起，欧盟委员会将鼓励公共部门、私人部门的经营者做出零污染承诺，积极推广接近零污染的各类生产、经营、服务举措，欧盟将依照这些举措，改进欧盟生态标签的产品和服务认证体系，增加对旅游住宿、毒性低的化学品及材料的生态标签认证。第五，确保各成员国能够严格执行零污染行动。从2022年1月起，欧盟委员会将召集环境部门及交通、能源、农业等执法部门，开展零污染行动计划执法交流，并鼓励各成员国之间出台和细化跨部门行动方案，强化计划的实施。第六，展示建筑物零污染的解决方案。从2022年起，欧盟将通过“翻新浪潮战略”“新欧洲包豪斯”等倡议，推进建筑物零污染方案的展示，以及强化数字技术在零污染建筑物中的使用力度。第七，启动绿色数字化智能零污染生活实验室建设。从2021年开始，欧盟委员会将与相关企业合作，共同推出数字化的智能零污染生活实验室方案，与各国政府合作，制订各国的绿色、数字转型计划。到2023年，参与实验室方案的成员国及地方政府，应制定关于使用零污染生活实验室对气候及环境变化的影响、深化等改革建议。第八，加强与其他地区污染的联动。从2021年起，欧盟委员会将在相关的国际论坛、国际会议上推动全球零污染进程，并与欧洲非欧盟国家加强合作，减少外部污染的进入，同时也限制向第三国出售有毒有害的产品及废弃物。第九，整合欧盟零污染知识平台。从2021年起，欧盟委员会将加强欧洲经济区（EEA）和欧盟委员会联合研究中心（JRC）作为欧盟零污染行动计划开展的智库功能，为欧盟开展零污染行动计划提供知识支撑，并推动这两个部门与各国环境研究机构的合作。

欧盟“零污染行动计划”作为欧盟绿色复苏计划的一部分，向国际社会发出了一个强烈的信号：在环境治理和应对气候变化方面，欧盟的政策议程及政治决心始终是领先全球的。欧盟通过出台该计划，并在具体举措中明确提出了要加强与国际社会的合作，以此来发挥欧盟在全球环境治理中的领导作用。从2015年以来，在气候领域，如何落实《巴黎协定》中的制度安排就是国际社会谈判博弈的焦点。推进国际气候谈判的开展，以及促进各国提出更高的自主减排目标，是《欧洲绿色协议》的重要内容之一。为了作出表率，2020年9月，欧盟宣布到2030年温室气体的排放水平下降至1990年的55%，并提出了2050年实现碳中和的目标。欧盟加快步伐确定碳中和的时间表，其中的一个重要目的就是促进其他国家尽快更新和提升自主减排目标。中国、日本、韩国等国家提出的碳中和目标及时间在很大程度上受到欧盟的影响。

除了在应对气候变化领域所体现出的领导力之外，近年来，欧盟在循环经济领域出台的各项行动政策，同样对国际社会产生了重要的影响。从《欧洲资源效率路线图》到《循环经济行动计划》，再到《欧洲绿色协议》，欧盟在环境治理方面逐步扩大自身的行动范围，进一步从源头上推进污染物的减量化，并及时出台相应的法律和政策文件来保证这些行动目标的落实。比如在《电子电器设备中限制使用某些有害物质的指令》中就提出了有害物质及其在均质材料中能够容忍的最高含量。从欧盟所出台的各项政策、法令及行动计划看，欧盟已系统评估了这些规范的适用性、机制的有效性及模式的可操作性。在环境污染治理体系中，细化可操作性措施，推动从末端治理向前端生态设计或绿色制造等领域转变，才能够从根本上实现污染物源头减量化目标。

欧盟的绿色新政及零污染行动计划，对各国的环境治理、气候行动等方面具有引领意义。挪威、瑞士、冰岛等国家虽不是欧盟成员国，但这些国家在气候政策、环境治理政策等问题上与欧盟保持高度一致。如在提升国家自主贡献方面，挪威在欧盟出台碳中和时间表后，很快确定了2030年将温室气体排放下降至1990年的55%的水平，这与欧盟确立的自主贡献目标是一致的。当前，挪威、瑞士、冰岛等非欧盟国家，脱欧后的英国，以及正在准备和申请加入欧盟的国家，在减排目标、污染治理机制等方面均与欧盟看齐。

欧盟“零污染行动计划”中列举的九大措施，其中一项重要的一项措施就是要加强国际合作。除了欧盟周边的国家之外，在生态环境脆弱、应对气候变化能力不强的发展中国家，以及得到欧盟成员国援助的欠发达国家，在欧盟环境治理体系的影响下，也愿意与欧盟保持一致。欧盟在气候、环境等领域的援助行动，对很多发展中国家和欠发达国家有直接的影响。欧盟在绿色新政中指出，在气候、环境治理领域要与欧洲其他国家、非洲各国开展广泛合作。如今，全球气候、环境治理方面的资金有50%是来自欧盟及其成员国。2019年，欧盟和27个成员国共为非洲国家提供了206亿欧元的援助，占非洲国家外来援助资金的44%。另外，欧盟还有较多专注于气候治理的非政府组织、科研机构，这些组织和机构通过广泛地开展非政府合作，为全球环境治理注入了新的活力。可见，欧盟在环境、气候等方面的政策，以及依托于这些政策推行的环境外交，对世界其他国家能够产生深远的影响。

欧盟委员会之所以会推出“零污染行动计划”，一方面是因为作为《欧洲绿色协议》的一部分，是促进欧盟经济绿色复苏的支撑政策；另一方面，与欧盟当下的污染恶化有一定关系。EEA在2020年9月发布的《健康与环境评估报告》显示，欧盟每年有13%的人口死亡与环境污染有直接关系。欧洲一直被视为生态环境治理的先行者，如此巨大的人口死亡数据与环境污染相关，确实令人意外，但数据是不会说谎的。《健康与环境评估报告》中指出，欧洲的环境状况对公民健康及生活质量的影响是负面的，而且这种负面影响也是不均衡的，如比利时和荷兰，9%的死亡人口受到环境的影响，而在波兰这一数据高达27%。清华大学地球系统科学系蔡闻佳副教授指出，EEA报告中因环境污染而死亡的人口的百分比，指的是环境污染增加了死亡的风险，并不是说人死于环境污染。该报告中提到的环境污染是一系列疾病产生的诱因，如癌症、心脏病、呼吸道疾病等，其中，空气污染、噪声污染、化学物质污染的危害最为严重。当空气污染与高温同时发生作用，会导致发病率和死亡率的增加。如噪声污染能够加剧心脏疾病发生的风险，葡萄牙《每日新闻》在2019年的一份调查中指出，23.5%的葡萄牙人表示其受到噪声污染影响较大，这一比例仅低于德国（26.5%）、意大利（24.6%）、马耳他（24.1%），欧盟的平均值是17.5%，即便是噪声污染最小的国家爱沙尼亚，也有8.2%的人受到了影响。德国联邦环境署的统计显示，德国每年有近4万人因为交通噪声而患上心脏疾病。

另外，欧盟的空气污染也不可忽视。2019年，欧盟统计局评估了欧盟成员国的空气质量状况。结果显示，空气污染最为严重的国家是波兰，其次是匈牙利、保加利亚，而受到空气污染影响较小的国家是瑞典、爱沙尼亚、芬兰。波兰最高审计署署长科威亚特科夫斯基表示，波兰在空气质量方面就如同在欧洲地图上的一颗小黑点，全国范围内普遍存在雾霾天气。波兰与欧盟其他国家不一样，其是一个以煤炭资源为主的国家。煤炭不仅是主要能源，贡献了波兰80%的发电量，而且煤炭也用于冬季取暖，与煤炭一起用于取暖的还有各种廉价的材料，包括固体废物。因此每到冬天，雾霾就弥漫了整个波兰。世界卫生组织的污染城市排名显示，全欧洲污染最严重的50个城市当中，有33个城市在波兰，特别是其南部的工业城市，雾霾在很多年前就已经出现。

显然，欧盟今天面临的环境和可持续发展问题源自几十年来的经济快速发展。在过去几十年内，全球经济社会发展带来的变化改变了人类与环境之间的关系。1950年以来，全球人口增长了2倍多，已达到75亿；城市人口增长了4倍多，达到了40亿；经济产出更是增长了12倍。与此同时，农药化肥的使用量也增长了20倍，一次性能源的使用量也增加了5倍。预计到2050年，世界人口将会继续增长30%，达到100亿，而水资源需求将会增长55%，能源需求将会增长35%。经济社会的快速发展，对世界各国带来了好处，如生活在极端贫困中的人口比重大幅度下降，但也造成了生态环境的破坏：在全球范围内，75%的陆地生境和40%的海洋生境正在被改变；地球正在经历着历史上从未有过的生物多样性丧失局面，第六次物种大灭绝已经来临；从20世纪50年代至今全球气候系统发生的诸多变化，也是过去数百年甚至是数千年来所未见的。如果这种变化不加以改变，触发到南北两极、珊瑚礁、亚马孙等生态系统的崩溃，可能对人类造成的威胁更加深远。

作为工业化和城市化的先驱，欧盟在应对全球环境变化方面发挥了关键作用。与世界上的其他地区相比，欧盟对资源的消耗更多，对资源的依赖性更强。但与欧洲生产、消费相关的环境影响正在欧洲以外的地区发生。环境污染不分国界，环境治理也必须要全球合作。欧盟提出的“零污染行动计划”是回应民众不满当下气候和环境治理的一种形式，各种系统性的挑战和应对措施所需的相关知识不断增长，欧盟在各类政策框架中也得到了体现，特别是近年来涌现出的新技术、商业模式及社区举措等。尽管如此，欧盟在气候、环境治理等方面依然面临着挑战，“零污染行动计划”能否得到切实履行，还会受到一些关键因素的制约。

欧盟在气候、环境治理等方面所作做的投资、行动及决策能够对经济社会发展出新的空间，但要实现这一宏伟目标，依然要处理好一些现实问题。

欧盟内部的阻力难消。自新冠肺炎疫情爆发以来，欧盟连续出台多项气候、环保治理新举措，凸显了其推进经济绿色转型的决心和雄心，但欧盟内部各国的能源消费结构及产业结构存在较大差异。如何保证所有成员国特别是中东欧国家的步调一致，是实施“零污染行动计划”的首要挑战。“零污染行动计划”的实施，使得高污染、高能耗等资源密集型产业技术升级压力较大。近年来，欧盟经济增长缓慢，人口老龄化问题突出，中东欧国家面临着较为严重的财政赤字。因此，该计划从酝酿开始，就遭到了中东欧国家的反对。据欧盟委员会的数据显示，域内从事矿业、传统汽车等行业的就业者约有1 100万人，其中煤炭行业的从业者约25万人，主要分布在波兰、希腊、德国等国家。特别是波兰，“零污染行动计划”带来的挑战更为突出。波兰一次性能源消费中，煤炭占比达76.5%。除了波兰之外，希腊、捷克、保加利亚等国家，煤炭在一次性能源消费中的比重也较大。欧盟“零污染行动计划”一旦正式实施，这些国家面临的能源转型压力要超过欧盟其他成员国。

从法律的角度看，欧盟是一个区域性经济一体化组织，欧盟委员会所出台的政策及法令在域内各国具有法律效力。然而，在实际操作中，部分国家基于自身利益考量，对欧盟出台的政策会有所保留。如统一货币和对内取消国界申根区，至今也无法在整个欧盟推行。在“零污染行动计划”出台后，中东欧国家如果不参与，那么其他成员国就有可能会效仿，这无疑不利于零污染目标的达成。在民粹主义抬头、欧盟整体实力下降的情况下，不同成员国之间因经济发展水平、能源结构、产业结构的差异，在环境利益方面的诉求存在较大差异。经济发展水平高的西欧、北欧等地区在应对环境及气候方面表现得更为积极；而加入欧盟时间不长且经济发展水平相对不高的中东欧国家，它们更关注经济社会发展等方面的议题，对气候、环境等议题参与积极性不高。

资金缺口大。欧盟的财政收入来自以下几个方面：关税收入；各国按国民收入上缴的资金、增值税提成、其他收入。2019年，欧盟财政总收入为1 587.94亿欧元，其中主要部分是来自各国上缴的资金。而在财政支出中，大部分的收入被用于改善落后成员国的经济社会发展问题，以及为各国的农牧业、渔业等提供补贴。因此，各成员国向欧盟缴纳的资金和从欧盟处获得的资金存在一定的失衡。目前，对欧盟财政收入贡献最大的国家依然是德法意等西欧国家，而波兰、匈牙利等中东欧国家和葡萄牙、希腊等南欧国家则是受益国。实施“零污染行动计划”所需的资金和欧盟提供的预算之间存在差距，一般是由各成员国来补足。实施这一计划所要求的技术转型，需要耗费大量的资金，如新技术的推广、老旧设施的改造等。在实现零污染目标过程中，不仅需要电力交通等部门大幅度减少污染，而土壤污染修复、水资源污染修复同样需要耗费大量资金，对部分公共财政收入不佳的国家而言，难以从公共财政中来弥补欧盟预算与实际需要之间的差距。尽管实现零污染目标，对各国民众均能够带来切实的好处，但是对长期以来承担大额净财务贡献国家的纳税人而言，在当下经济困难时期，难免会对欧盟收入开支的分摊方式产生质疑。英国选民为何会支持英国退出欧盟，主要原因就是英国一直是欧盟财政收入的主要贡献者，但从欧盟处获得的利益过少。BBC的统计显示，英国脱欧后，欧盟每年少了近77亿欧元的收入。留下如此巨大的缺口，肯定需要其他国家共同出资来分担。当下，对欧盟财政收入贡献最大的德法意三国，尚未对“零污染行动计划”正式表态，资金问题或许成为影响该计划实施的重要因素。