一是碳达峰、碳中和目标要求煤电规模有效控制，功能加速转型。

从2020年9月到今年2月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上、联合国生物多样性峰会等7次重大国际场合就“中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和”发表重要讲话，并在气候雄心峰会上确立了2030年清洁转型的具体目标。今年3月，全国“两会”再次强调要“制定2030年前碳排放达峰行动方案，推动煤炭清洁高效利用”。中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记首次提出要“构建以新能源为主体的新型电力系统”。占我国碳排放总量40%左右的电力行业，首当其冲地成为碳减排路上的主力军和先行者，煤电领域的减排更是成为社会各界舆论的焦点，煤电急刹车、煤电转型的呼声不绝于耳。

事实上，早在上世纪八十年代，我国已实施火电行业存量中的落后产能分批淘汰，“十三五”又开始进行火电增量控制。《电力发展“十三五”规划》指出，“十三五”期间取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦，淘汰落后煤电机组2000万千瓦，合计相当于计划新增容量的85%。“十二五”和“十三五”期间，煤电装机年均增速从6.8%降至3.7%，煤电投资年均增速从-5.7%降低至-18.5%，持续快速增长的态势得到抑制。

电煤价格大幅飙升。在燃料成本增加、电价降低、利用小时下降、供暖热价低、环保成本增加等多重重压之下，煤电企业生存艰难。2017年，华能等五大发电集团煤电板块亏损287亿元，整体亏损面在60%左右；2018年，火电企业亏损面仍达到43.8%，部分大型发电集团煤电和供热板块持续整体亏损；2019年，电煤价格虽有所回落，但总体仍居高位，电煤采购综合价仍超过国家核定的绿色区间上限。2019年，华能、大唐、华电、国家电投四家发电集团煤电板块亏损额接近150亿元，煤电企业亏损面接近50%。东北、西北、西南等地区情况更为突出，诸多电厂负债率超过100%，导致当年五大发电集团纷纷“转让”、“清算”旗下煤电厂，引起国家相关部门和社会舆论的高度关注。

客观上来讲，在宏观经济下行、供给侧结构性改革、电力市场化背景下，煤电从“十二五”开始就已踏上艰难的转型之路，碳达峰和碳中和时间表的提出只是吹响了进攻号角、加速了煤电转型步伐。目前，我国二氧化碳排放约100亿吨，其中，能源利用产生的二氧化碳约占80%，电力系统作为能源领域最大的碳排放行业，占我国碳排放总量的40%左右。要助力国家实现碳减排目标，为非能源二氧化碳排放争取更多空间，电力供应结构必须发生根本性变化，煤电必须严格控制规模，其定位与功能需相应转变。

二是“双循环”新发展格局要求煤电布局不断优化，结构加速升级。

在新冠肺炎疫情深刻冲击世界经济的背景下，世界逆全球化趋势增强，全球产业链、供应链脱节趋势凸显，我国实施“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新格局”大战略。国内大循环必将加速我国区域间尤其是长江三角洲、粤港澳、京津冀、长江经济带四大国家级区域的发展，以及省间特别是东、中、西部三个经济带内省份相互之间既协调发展又差异化互补，重塑我国产业结构和布局；国内国际双循环必将围绕国际市场需求，加速形成技术流、市场流和产品流，重构外向型产业链和供应链。能源电力作为社会发展基本要素，是推动经济增长的重要引擎。同时，经济和社会发展的量和质的变化，必然导致能源电力生产中心与消费中心的背离，相应地也需要重构与协同。因此，对能源提出更高的要求，一方面由于能源行业本身是重要的装备制造业产业，并属于战略性新兴产业范畴，是我国产业链重构的主要领域；另一方面，国内产业链重塑和区域产业格局调整对电力供应、电能质量提出了不同层次的需求。

在构建“双循环”新发展格局和碳减排约束下，能源保障被赋予了双层含义：用上电和用好电。我国能源资源与负荷中心的空间错配，推动了大规模远距离输电的特高压电网快速发展。截至“十三五”末期，我国已累计建成投运“十四交十六直”30项特高压工程，在运在建线路总长度达4.7万余千米，为经济发展保驾护航。但由于网源规划不同步、交直流不平衡等因素，导致局部电网仍存在“强直弱交”、输电线路利用率不高、潮流穿越等系统安全问题。而煤电作为安全、可靠、稳定的电源，“十四五”期间应加快优化布局，一方面满足双循环下，经济发展对电能的要求，另一方面满足电网大规模消纳新能源及资源优化配置的要求，通过优化布局在新发展格局构建中发挥重要的作用。

三是“十四五”发展规划要求煤电继续发挥托底作用，质量加速提高。

2021年3月13日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，未来五年中国在转向高质量发展阶段的同时面临新的发展环境，包括国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加，世界经济、全球化、能源版图、国际经济政治格局都将发生重大变化，中国面临社会主要矛盾变化带来的新特征和新要求，以及国际环境带来的新矛盾和新挑战。同时，明确提出“单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”、“非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右”、“合理控制煤电建设规模和发展节奏”等目标。无疑，经济低碳转型、能源结构加速转型非常迫切。

“十四五”期间，我国经济仍将保持年均5%的增长速度，经济社会快速发展将带动能源电力需求持续增长，全国全社会用电量预计年均增长4.4%。在传统电网系统没有实现实质性的突破之前，仅靠新能源实现增量替代目前还存在一定的困难，这要求煤电还要发挥托底保供的作用。既满足经济发展需求，又符合减碳目标，要求煤电行业需以“精细化”的发展方式，从“重资本”转向“重管理、重创新”，不断提高运行质量和发电效率，实现煤电高质量转型。