第一，如何制定合理的能耗总量与强度控制目标

一方面，中国特色的目标约束和考核制度对推动节能减碳发挥了积极促进作用；另一方面，很多地方认识到能耗和排放的增量空间是地方下一阶段很重要的经济要素资源。所以即使目前产业不需要那么多能源，但城市会倾向于设定一个宽松的目标。面对国家提出的2030年达峰目标，很多城市会考虑在2030年之前把基数迅速做大，以备日后慢慢减，这都是很现实的问题。

此外，目前国家的很多目标只能分解到省级层面，省级以下需要对各地区目标进行优化分配。但在现实中，许多地区都对城市目标采取“一刀切”，许多地区也没有在省一级层面对产业生产力布局、能源和电力结构等问题进行统筹优化，在城市层面的约束性目标制定容易出现过于紧张和过于宽松的问题。

 

第二，挖掘城市存量系统节能潜力难度加大

随着城市工业用能趋于饱和或出现下降，城市层面的能源需求增长，主要来自建筑和交通，有较大挖掘潜力的同时，减排难度也比较大。例如，工业领域的典型节能项目想要取得一吨节能量，大概只需要投资三千到四千元人民币。但在建筑领域，投资往往需要一万到两万元人民币。同时，由于建筑、交通其量大面广，涉及到居民行为，其需求增量存在很多不确定性，合理引导需求难度较大，这一特点在近几年表现尤为突出，典型的例子如外卖、快递等。在服务业方面，中国与发达国家服务业排放都很难下降。既要享受与发达国家一样的服务水平，又要使国内人均排放比发达国家降低一半，中国面临的挑战更大。因此，未来中国城市在进入到以建筑、交通、服务业用能为主的阶段后，再想实现减排将会面临更大困难。

 

第三，整合推进城市和区域能源变革有待研究

城市能源变革包括利用可再生能源，也包括传统能源的高效优化利用。例如，在清洁取暖等领域，利用工业余热、挖掘跨部门跨领域的节能潜力很大，但也面临较大的体制障碍。此外，城市的能源变革会涉及外来电或区域能源系统的问题，如何把城市和区域结合起来，把节能和可再生能源结合起来，把能源问题跟城市的经济发展、产业、基础设施等结合起来，还有待不断研究。

 

第四，城市集约高效、包容共享发展挑战较大

例如，关于城市建筑面积发展展望存在较大分歧。中国现阶段土地城镇化已经快于人口城镇化。预计城镇人口峰值是10亿或11亿，但是现在规划的建城区已经能够支撑大概34亿人，基础设施建设已经足够。但因为房价的梯度差异，很多城市的建筑面积还将持续增长。另外，市民化、老龄化的发展也会带来不确定性。举个例子，中国人均城市建筑面积和国际水平存在差距，虽然根据国家统计局数据表明，我们已经能够达到亚洲一些比较发达或者欧洲较低国家水平，但我国农民工人均居住面积远低于平均水平。

另外，现在城市越来越强调能源服务的普惠和公平问题。许多城市人口在交通、居住等方面的基本用能和现代能源服务还没有充分得到满足。在未来，如果一个城市既想实现集约高效，控制住总量、能耗和碳排放，又要满足更多人的包容共享，对于城市而言将是很大的挑战。