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立法先行确保长期政策信号——加州碳市场侧议

2017-10-11 10:27 来源: 对话2049

日前,绿色创新发展中心(iGDP)联合北京能源网络(BEN)邀请曾担任过加州经济科技促进咨询委员会委员, 现任美国能源创新 (Energy Innovation) 研究顾问的碳市场专家Chris Busch博士分享了美国加州碳市场的实践和展望。Chris Busch博士的精彩发言引发了笔者对加州碳市场的深入思考。

立法先行确保长期政策信号——加州碳市场侧议

(图片:Chris在介绍AB398签署的激动人心的情景)

历史在不断重演,美国联邦政府在气候变化问题上开倒车的时候,有些地方政府就会更积极,布什时期如此,川普时期亦如此。川普六月一号儿童节宣布退出巴黎协定,七月,加州通过了一项新的法案AB398,该法案将加州正在进行的碳市场延长至2030年,并进一步完善碳市场的运行规则。

加州应对气候变化立法进程

加州碳市场基于其“气候变化基本法”——州议会在2006年通过的AB (Assembly Bill) 32法案。AB 32法案,也被称为全球变暖解决议案(Global Warming Solution Act),在施瓦辛格任加州州长时通过。该法案规定加州在2020年将温室气体的排放降低到1990年的水平。

为了达到这一目标,该法案同时授权加州空气资源委员会(California Air Resources Board: CARB) 制定相关政策。随后,该委员会推出了一揽子帮助加州实现减排的政策,例如可再生能源配额制(renewable portfolio standard),低碳燃油标准(low-carbonfuel standard),以及碳交易(cap-and-trade)。

经过充分准备,加州碳市场在2012年正式推出,该交易体系覆盖了加州85% 的温室气体排放,并将年排放量超过25000吨二氧化碳当量的排放主体纳入其中。通过免费发放与拍卖相结合的方式来分配碳配额

AB32所引出的一系列减排政策在过去的十年对加州的经济和环境都产生了积极的影响。从2006年到2015年,这些政策不仅有效的降低了加州的碳排放,同时也给加州创造了更多清洁能源领域的工作机会,并极大提高了可再生能源在电网供电中所占的比例。

作为AB32的延续,在布朗州长的推动下,加州州参议会在2016年通过另一法案SB (Senate Bill) 32。这一法案明确加州将继续支持现有的气候变化政策,包括已推行的碳市场项目,并要求加州在2030将温室气体的排放降低到1990年水平的40%。而在今年7月刚通过的AB 398法案,仍将碳交易作为重点减排政策,也将现阶段的碳市场项目延至2030年,为市场提供了长期稳定的政策信号。

加州碳市场何以成为碳市场标杆

作为后来者,加州碳市场吸取了美国酸雨计划即二氧化硫交易以及欧盟碳市场等各种机制的经验教训,从设计之初力图针对已经出现的问题做出预案。笔者认为,加州碳市场的稳步发展为其他有碳市场计划的国家和地区提供了非常有用的经验。

首先,加州持续通过法案来明确碳市场发展的长期性,这一系列的法案不仅向市场传递了积极的信号,增加了投资者的信心,同时也增强了市场未来发展的可预见性。

其次,加州碳市场通过配额拍卖的方式来促进市场的流动性。拍卖分配可以帮助发现价格,确立合理的配额供需,从而降低配额发行过量。而拍卖所得收益也可以用于低碳发展。

最后,加州碳市场采取了设定碳价上限和下限来提高市场的稳定性。通过价格限定来缩小碳价波动的空间,既可以避免碳价过低导致市场低迷,也可以防止碳价过高干扰宏观经济发展。

加州经验可供中国借鉴

对于中国碳市场建设,加州的经验可资借鉴,有如下内容值得深入探讨:

首先,加州碳市场设定了配额价格抑制储备(Allowance Price Containment Reserve: APCR)。管理部门每年按照规定留存一定量的配额,当配额市场价格超过一定预设水平时,管理部门会把一部分配额进行拍卖,从而稳定碳价。

其次,加州在碳配额分配的过程采取了拍卖的方式。在配额分配的初始阶段中有10% 的配额是通过拍卖的方式完成的,并在之后逐步提高配额拍卖的比重。加州还在某些重点行业中采取了委托拍卖(consignment auction)的方式,规定有资格获得免费配额的机构,比如配电公司和天然气供应商,需要将免费配额(对天然气供应商是部分配额)进行委托拍卖。

通过拍卖分配配额不仅有助于增强碳市场的流动性并尽早确定一个满足供需平衡的合理碳价,同时也可以为低碳发展筹集资金,并用于低碳项目建设。截止到2017年初,加州碳市场已经筹集到了40亿美元用于减排发展。拍卖收入被放入专门的温室气体减排基金(Greenhouse Gas Reduction Fund), 用于建设加州低碳交通轨道,社区节能节水设施,湿地和森林恢复等低碳项目。

再次,加州碳市场在拍卖中通过设定价格限定(price collar)——设定碳价的下限和一个灵活的上限——来明确市场信号,并避免由于价格大幅度波动带来的对市场交易和经济的干扰。在碳交易开始实施后,加州拍卖价格下限设定为10美元每吨,每年增长5% (外加通货膨胀率)。同时,加州将价格的上限设定在40到50美元每吨之间。当碳价超过价格上限时,管理部门将放出预留的配额来平稳价格。

加州碳市场和中国碳市场面临共同希望和挑战

碳市场实施以来,加州经济增长和温室气体减排的共赢有目共睹。自2012年加州碳市场启动以来,加州经济增长速度是全美经济增长的两倍, 到2016年温室气体的排放也在2000年的基础上下降了5%。

尽管加州碳市场稳步发展,但局部的挑战依然存在。来自州内石油和其他高能耗产业不断对碳市场的施压,担忧过高的碳价将增加企业成本,AB398法案中对碳价上限的确定也被视为一种有意义的政策妥协,高耗能行业也认可了必须要承担的碳成本的义务。

中国碳市场试点的建设过程中面临同样的挑战,行业希望保持竞争力;同时对碳市场带来的经济负担和影响的存在忧虑。这些都可以充分理解的,但实践已经表明碳市场对绿色经济转型的整体效果毋庸置疑,因此需要政府长期立法来奠定碳市场的基础,同时通过市场细节设计有效抵消对市场的短期影响。

面临挑战,笔者相信,加州碳市场的这些实践值得被其他国家和地区借鉴。建立在过往所有经验和教训基础上的中国碳市场也将会更加符合国情,为全球气候变化行动发挥更大作用。

(本文作者陈美安,现任绿色创新发展中心分析师。陈美安女士对全球气候变化政策和中国环境治理有超过六年的研究经验。她拥有俄勒冈大学政治学的博士学位和俄勒冈州立大学公共政策分析的硕士学位。在加入绿色创新发展中心之前,她曾在俄勒冈大学担任讲师一职。)

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