为何总量减排完成得很好，空气质量却一直不见改善？这是长久以来环保部官员不得不面对的公众质疑。

总量减排的量与空气质量的质的差别如何理解？今年2月，在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，环境保护部副部长翟青再次被问及这一问题。2014年的全国两会上翟青也曾被两会代表委员追问。

翟青在回答提问中并未否定总量减排这项管理制度的作用。他列举了几个数字：“十一五”初期污水日处理能力是5200万吨，现在是1.7亿吨；从“十二五”开始的火电机组脱硝，在电价等国家经济政策的支撑下达到6.9亿千瓦，占比达到82%；火电行业脱硫能力从“十一五”起步时仅有少数火电机组有，发展至95%安装率。他认为“作为一项污染防治的制度，总量减排对于有效遏制环境质量恶化功不可没。”

翟青也坦然承认，现在的问题是，总量减排数据往下走，但环境质量没有好起来，社会上对此的议论还是比较多的。

在环保部原工程师杨朝飞看来，“十一五”、“十二五”期间，总量控制制度的确发挥了重要的作用。但是再好的政策工具，也难以避免“正效应逐年衰减”的演变规律和发展趋势，制度改革与制度创新则是必要的和唯一的出路。  环保部环境与经济政策研究中心高级工程师安彤就曾在《环境与可持续发展》上撰文指出，“十一五”期间，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标。

“总量控制从本质上讲是一项环境监管制度，环境质量改善是环保工作的奋斗目标，监管制度要围绕环保目标服务，而不能把监管制度提高到与环境目标一样的高度。”杨朝飞指出，“削减二氧化硫、氮氧化物都是为了环境质量改善，如果环境质量改善不了，削减这些指标的意义就会下降。这就是近年来，公众为何质疑污染物总量连续十多年下降，且从2007年开始就出现了历史性的拐点，但环境质量并没有改善，反而还在下降。”也有专家解释，这是因为污染物总量大大超过了环境容量的结果，目前改善环境质量的成果还没有到显现的时候。杨朝飞不赞成这样的解释，“2013年氮氧化物排放量首次降至2010年减排基数以下，这样大幅度的削减至少不应当使空气环境质量再下降了吧？”

环保部环境工程评估中心教授级高工周学双也在接受南都记者采访时直言：“总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果法律地位颠倒了，像过去那样不去着重对目标进行考核而是去考核手段，必然出现现在这种状况：减排任务完成了，结果却体现不到老百姓的直观感受上来。这个就是必须得到纠正的。”

除此之外，总量减排还面临另外一个尴尬，总量减排与达标排放之间的矛盾。有专家认为现在多数企业都没有达标的情况下又搞了一个总量，是遵照总量达标还是遵照标准达标，很多时候就乱套了。以数据为例，全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了；但是，如果要按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨。杨朝飞也表示，现在扎扎实实地抓企业达标排放和抓政府改善环境质量，要比笼统抓政府和企业都削减污染物总量似乎更可行、更实际。