税制具有重要的调节功能，科学合理的税制对于产业升级、结构优化及资源节约和生态环境保护具有重要调节作用。近十多年，我国在税收制度和政策方面改革力度较大，为环保节能产业发展和生态环境保护创造了良好的制度环境，但离生态文明建设的要求仍有相当大的距离。

当前存在的突出问题是，环境税制缺失，税收激励和约束功能不足，税率偏低，排污成本外溢。进行制度创新和政策完善的主要措施包括以下四个方面。

1、深化资源税改革。

我国2012年开始已出台原油、天然气的资源税改革，当前面临的突出问题是，煤炭资源税改革滞后，计征方式不合理、税负水平偏低、税费关系混淆。鉴于当前煤价走低，电煤已经市场化，煤炭资源税改革的时机已经成熟，应尽快出台相关政策——

实施煤炭资源税从价计征改革。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥其促进资源节约和环境保护的作用。

清理煤炭相关收费和基金。当前煤炭领域税低费多，除资源补偿费外，地方政府还征收可持续发展基金、价格调节基金及其它相关收费。应适时进行煤炭资源税费制度改革，在统一资源税费的基础上，进一步将资源补偿费和相关收费基金改为资源税，由税务部门统一征收。

适度提高煤炭资源税税率。基于煤炭的原税费负担情况合理确定煤炭资源税的税率水平，建议税率幅度设为2%～10%。考虑到各地的煤炭资源差异和原征收税费的负担水平，可在上述幅度税率范围内，由地方政府确定各自的煤炭具体资源税税率水平。

考虑到我国目前矿业资源开采中浪费严重的现象，需要将回采率或者资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来。

此外，从保护资源和提高资源利用效率，以及支持环保和生态环境建设的角度出发，应尽可能地扩大资源税的征税范围，在现行矿产品和盐的征税范围基础上，进一步扩大到水资源、森林资源、草场资源、滩涂资源等自然生态空间，实现对全部资源的保护。

考虑到目前全面开征资源税有一定的难度，可采取循序渐进、分步实施的办法，直至实现全面覆盖。从短期来看，可以将目前一些有条件征收但没有征收的矿产资源类产品纳入资源税征税范围，如原来不征收资源税的地热和矿泉水等资源。而从中长期看，在未来条件完备的情况下，可以将水资源、森林资源、草场资源、耕地资源等也纳入到征收范围。

2、开征环境税（包括碳税）。

我国目前还没有开征与污染物排放直接相关的环境税，如硫税、氮税、污水税等。主要污染物的排放实际上是通过相关的排污收费制度来调节，而排污费本身尚存在诸多问题，不能在大气污染和水污染治理等主要问题上发挥应有的作用。

环境税的缺位，导致我国环境经济政策存在制度性缺失，限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。在推进生态文明建设的过程中，开征环境税势在必行——

明确环境税的征税范围。首先是各类污染物排放。包括水污染、大气污染、固体废物污染、噪音污染等，环境税有必要将这些纳入征税范围。

其次是二氧化碳排放。目前，因理论界对二氧化碳是否属于污染物还存在一定争议，本文不将其作为一般污染物。由于二氧化碳排放对全球气候变化的影响，国际社会已将碳税作为生态保护的一个重要税收手段。我国作为二氧化碳排放大国，为了应对全球气候变化和促进国内节能减排，适时开征碳税也应该作为未来开征环境税的一个重要内容。

从较全面和长期的角度来看，我国环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物和噪音等在内的污染物排放和二氧化碳排放。针对各类污染物排放征收的环境税主要涉及目前排污收费制度的“费改税”改革，同时要提高征收标准。碳税则可在环境税开征后，作为其中的一个税目择时推出。

在环境税的收入归属问题上，建议将环境税作为中央与地方共享税。如此一来，一方面，可以由中央集中部分收入，治理跨地区、跨流域的污染问题，从整体上改善全国环境质量；另一方面，也可以增强地方政府治理区域性污染的能力，调动地方进行环境保护的积极性。需要指出的是，环境税对西部地区的分配比例应高于其他地区。

确立环境税的优惠政策。建议对能源密集行业、节能减排成绩显著的企业以及贫困地区，可酌情给予环境税的优惠照顾。

3、调整消费税政策。

消费税是在增值税普遍征收基础上实施特殊调节的税种。随着增值税扩围和逐步取消营业税，运用消费税延续原有营业税对高消费娱乐活动的特殊调节作用，不仅是改革前后税制衔接的必由之举，也是正确引导社会消费、促进服务业健康发展的有效手段，有必要将消费税征收范围由特殊商品消费领域向高端服务消费领域拓展。

同时，为适应消费品升级换代不断加速、一些高端消费品向普通消费品转变以及节约能源资源的要求日益迫切等趋势，应适当调整部分消费品的税目和税率。具体包括：将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，增强其环境保护效果；适当提高现行成品油及其他高耗能产品的税率，如提高大排气量轿车的消费税税率；适当降低小排气量汽车、摩托车税率，对符合一定节能标准的节能产品给予一定程度的消费税优惠。

4、适时调整和完善相关税收优惠政策。

针对现行企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得，由于不能盈利而难以享受优惠的情况，可适度调整政策的适用条件，如将“自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起给予减免税”调整为“自项目盈利所属纳税年度起给予减免税”，或者将“企业从事节能环保项目的所得减免”，调整为“按照节能环保项目的投资额的一定比例进行税额抵免”，使企业能够真正享受优惠。

在现有对企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得免征或减征企业所得税的规定基础上，进一步调整和完善符合条件的相关项目的范围。例如，符合条件的环境保护项目可以包括：对本企业生产过程中产生的废气、废液、废渣进行治理以达到环保要求的项目；对其他企业或居民生活中产生的废水、垃圾等废物进行治理的项目；生产环保产品的项目；环保技术研究、开发和转让项目；环境咨询、信息和技术服务等环保项目。

针对现行企业内部在资源综合利用项目上难以获得优惠的问题，可考虑对企业自产自用符合国家产业政策规定的资源综合利用产品，也给予优惠政策。具体可比照对外销售，在严格资源综合利用项目管理的基础上，按照同类产品售价计算所获收入的10%给予应税所得额扣除。

针对现行企业所得税对于企业生产和销售有关环境保护、节能节水等相关设备缺乏优惠政策的情况，可参照资源综合利用的企业所得税优惠政策，对生产和制造节能设备和产品的企业给予一定的优惠，如对于生产和制造节能设备和产品的收入给予减征10%的优惠政策。

为了鼓励环境保护、节能、节水等涉及节能减排相关技术的发展，可将企业在环境保护、节能、节水等方面提供的技术转让、技术培训、技术咨询等所取得的技术性服务收入，纳入到企业所得税技术转让优惠的规定范围，享受企业所得税有关企业技术转让的减免税政策。