在取得成绩的同时，新问题也随之而来。“实际上，目前只是刚刚解决基础问题，也就是让大家接受了。但建起来后还要用起来，消除返煤风险仍是挑战。”任彦波坦言，按照要求，散煤替代与清洁取暖改造遵循企业为主、政府推动、居民可承受的方针，“但项目在推动过程中，基本上是由政府主导，企业属于被动参与，用户在被动接受。让用户用得好、愿意用、持续用，应该作为‘十四五’期间的重点工作。”

如其所言，部分地区“改而不用”“改了又改”等现象突出。《报告》显示，以煤改电为例，部分地区改而未用、基本不用、低水平使用的用户，约占总改造户数的七至八成。其中，山东、河南、新疆、陕西利用率较低。另有一项专门针对清洁取暖返煤的分析显示，当前潜在返煤用户超过500万户，如各地运行补贴逐步退坡，这个数据或将达到800万户。

“某镇于2018年完成21个村的‘双替代’，其中，15个村是煤改气、6个村是煤改电。但是，由于改造后运行成本高、取暖效果差，返煤农户一度高达80%，6个村正在进行二次改造热泵摸底工作。某村支书表示，煤改电后，村民户均采暖费用为5000—6000元，最多一户花了8000元。二次改造是6个村支书联名向市里反映的结果，最近刚开会明确政府补贴85%，用户自筹15%，但又面临很大财政压力。”《报告》举例称。

上述状况，进一步加剧了返煤风险。“在河北某地，我们对不同技术路径散煤返烧意愿进行了分析。空气源热泵的返煤风险大概在15%，燃气壁挂炉约35%，直蓄热式电暖器则达到85%。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目副主任李雪玉表示，替代方式的适用性与取暖效果、建筑保温水平、能源价格及农户自身承受能力等因素挂钩，匹配度越高，返煤风险越低。

其中，财政补贴是重要影响因素。“我们做过评估，以2019年为例，在无补贴的情况下，所有试点城市中有31个可承受煤改气，但只有17个可承受采用非热泵式电取暖。这说明技术路径选择与所需费用之间的关系非常大。”生态环境部环境规划院投资所投资绩效研究室高级工程师武娟妮表示，为降低返煤风险，财政补贴的精准度有待提高，“哪些路线可以多补或少补一些，哪些路线需要适当晚一些退补，针对不同技术路径的补贴理应差异化处理。”