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欧盟碳关税或催生我国以碳定价为核心的能源、环境和产业政策体系

2021-3-23 13:54 来源: 气候工匠CIFE |作者: 梁希

近日,欧盟议会以444票赞成、70票反对、181票弃权通过设立“碳边界调节税”(CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanisms,简称“碳关税”)的议案[1]。欧盟议会认为征收碳关税有利于降低碳排放转移到其他国家的水平,即应对“碳泄漏”(Carbon Leakage)。该议案预计不迟于2023年起实施,与欧盟有贸易往来的国家,特别是中国、印度、土耳其、俄罗斯将受到较大的影响。在缺乏完善碳排放数据体系和统一的核算方法下,制定碳关税是一项难度极大的工作。同时,议案提出兼容世贸(WTO)规则和欧洲自由贸易协定(FTA)机制,兼容的论证将进一步提升实施碳关税的难度。
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根据这份议案,对比过去欧盟有关CBAM政策的讨论文件,欧盟碳关税比原来考虑的覆盖范围更宽,即考虑产品的直接和间接排放,也覆盖服务进口。中国以煤炭为主的能源体系导致了工业整体碳排放强度要较欧盟水平高。例如中国直接出口欧盟的铝材将受较大影响;虽然钢铁出口欧盟量不大,但碳关税会影响中国出口的钢铁制产品(如钢铁轮毂和管材)。

欧盟在未来18个月如何实施该政策仍存在非常多的不确定性,包括如何确定征收的国家、地区和行业范围和额度,以及支撑有关决定的数据库建设,政府行政资源能否支撑这项庞大的贸易排放核算工作,详见欧盟去年开展的CBAM政策影响评估[2]。无论如何,我相信欧盟碳关税对中国的碳定价进程会产生比较深远的影响,中国国内碳价格大概率会迅速上升,碳定价将会成为能源、环境和产业政策的最主要调节工具。下文会详细阐述背后的逻辑。
 
议案第E条提到一项有趣的事实,尽管欧盟在过去三十年表面上实现了GDP的快速增长,同时降低了碳排放,但直接排放统计没有考虑贸易的碳足迹,因而可能低估了经济活动带来的实际排放。其议案第F条引用一项研究[3]指出欧盟2015年进口CO2水平在13.17亿吨,而出口CO2水平在4.34亿吨,净进口了约9亿吨。根据国际能源署(IEA)统计[4],欧盟当年化石燃料带来的总碳排放为32.21亿吨,比1990年的40.24亿吨,下降了约8亿吨,低于贸易活动带来的碳排放净进口量。虽然我们没有足够信息来统计1990年涉及贸易的碳排放量以及确定欧盟碳排放的基准线,来判断实际减排量,但从量上看,贸易因素对排放的影响是非常显著的。
 
对于如何碳关税的带来的影响,以下五点思考供大家参考。
 
一、欧盟CBAM锚定欧盟碳市场(EU ETS)的配额价格是不科学和不合理,但有利于出口国家应对,中国亟需建立以碳定价为核心的能源、环境和产业政策体系。碳市场不是唯一一项碳减排的政策工具,一个国家或地区还可以通过多种手段进行减排,比如碳税、碳排放约束指标、提前关停燃煤电厂、高排放项目审批设限、可再生能源强制性目标和补贴、节能目标和补贴等政策手段来促进碳减排。根据欧盟2014年开展的研究显示。在2030年同样的减排雄心下,碳市场的预测价格在没有成员国节能和可再生能源目标下为53欧元,倘若设立了约束性的30%节能目标和30%可再生能源目标,碳市场配额价格仅为11欧元(如表1所示)。碳排放权价格与减排雄心并不挂钩。
 
表1 欧盟2030年能源政策组合对碳市场配额价格的影响

注:EE:约束性节能目标;RES:约束性可再生能源目标                           
 
如上所述,碳市场的配额价格不能代表一个国家和地区的减排雄心,但欧盟计划选择关税锚定碳市场。这种外部环境下,中国加速对各行业开展碳定价,对各相关行业碳市场和碳税二选一,尽可能地停止其他碳减排政策对价格的影响,全面提升碳价格水平,或有利于应对欧盟碳关税。目前欧盟的碳市场配额2021年12月期货价格已超过40欧元(约320元人民币)[5]。假如采用该价格,中国火电厂碳排放机会成本将超过250元人民币每兆瓦时(0.25元/kWh)。但实际上,如果短期内通过提升标杆电价水平和市场化调峰调频服务,以及碳排放税收或配额收入返还气候友好项目,该部分成本是有可能被市场吸纳的,在不损害电力行业经济利益的同时或缓和欧盟征收碳关税风险。
 
    二、把各种气候、能源、环境相关政策换算为碳价格,并对国际社会披露。大部分清洁能源政策,淘汰落后产能和产业升级政策本质是都是碳减排政策。如果中国碳市场早期阶段的价格较低,建议国际组织或政府换算这些政策的等同碳价格。例如对海上风电的电价水平是0.85元/kWh比火电平均上网电价要高0.4元/kWh (或400/MWh);假设海上风电减排因子为0.5 tCO2/MWh,相当于800元/tCO2的碳价格支持。类似地,各种碳减排政策都可能被换算为碳价格。披露各行业的等同碳价格水平,或能让国际社会更全面地认识到中国减排雄心做出的各方面努力。
 
    三、长期而言,加快能源定价机制市场化改革或有利于应对碳关税。对于产品价格受局部管制行业,如电力行业和石化行业,提高碳价格会显著影响行业利润水平。如果这些行业的产品价格实现完全市场化,全行业企业能够把成本传递给客户和消费者,则有利于政府未来执行较高碳价格。同时政府或通过返回部分碳税或碳配额拍卖收入来激励相关行业的低碳项目。实现价格机制市场化,需要加快电力市场和成品油市场价格市场化机制改革,建立市场化的电力市场辅助服务机制,建立市场化的输配电定价体系,建立油气储运的市场化价格机制。未来燃煤和燃气发电结合碳捕集利用与封存、可再生能源结合储能、核能结合储能将会或在公平的机制下竞争,共同面对一致的碳价格。
 
四、各地区和行业如何开展减排活动来避免缴纳碳关税,欧盟议案缺乏指引。去年我参与一项课题研究,资助我开展研究的国际组织和企业觉得碳关税有利于低碳创新技术在中国的应用。根据甲方的思路,使用碳捕集利用与封存(CCUS)和可再生能源生产的产品,能够豁免被征收碳关税,有利于低碳技术发展。如果上述假设可行的话,欧盟CBAM体系将会接受“低碳证书“或进行类似安排作为豁免缴纳关税的条件。然而,截止目前为止,欧盟没有提出什么情景下,可能出口企业可以免征碳关税。但我在CBAM的政策影响分析中看到一条出口商能够证明产品低碳成分或/和面对高碳价格则能够豁免碳关税。如果该假设成立,中国国内已有大量的可再生能源会被用于工业出口的直供电,来产生碳标签;而部分出口高的省份或可以率先采用较高碳价格抵消影响。我个人相信欧盟在政策实施中不会简单接受这种方案,出口企业宜密切跟进欧盟委员会关于CBAM的讨论和政策制定。
 
五、需要建立权威的核算方法和完善的全球碳排放数据体系。欧盟在CBAM议案中提到要建立数据体系,实际上数据库是执行碳关税的基础。要在碳关税机制下有话语权,中国需要尽早建立比欧盟和国际组织更精细的全球碳排放数据库并不断完善,各部门能够依据该数据库准确地计算贸易相关范围三排放(产业链排放)。另一方面,国际上没有统一的对范围三排放统计方法,包括如何制定产业链排放核算的边界尚不明确。范围三排放又可以分为归因(Attributional)和归果(Consequential)两种方式。前年,必和必拓资助爱丁堡大学开展的一项研究显示,对于同一个CCUS结合提高石油采收率项目,使用两种范围三排放核算方式产生了非常不同的结果,差距达到60%。我相信各行业都可能面对方法学差异带来的问题。希望学者和政府继续深入研究,找到有效和合理的计算方法,并提升中国在这方面的话语权。
 
作者:梁希,爱丁堡大学商业与气候变化中心主任,伦敦大学学院气候投融资促进生态文明建设国际合作平台(CIFE)副主任,中英(广东)CCUS中心秘书长,中国环境科学学会气候投融资专委会常委,CCUS专委会副主任
审核:王莉

[1] European Parliament, 2021. A WTO-compatible EU carbon borderadjustment mechanism. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0071_EN.html
[2] European Commission, 2020. Inception impact assessment for thecarbon border adjustment mechanism.
[3] Fezzigna, P., Borghesi, S., Caro, D., 2019. ‘Revising EmissionResponsibilities through Consumption-Based Accounting: A European andPost-Brexit Perspective’, Sustainability.
[4] IEA, 2020. CO2 Emission from Fuel Combustion: Overview. https://www.iea.org/reports/co2-emissions-from-fuel-combustion-overview
[5] Carbon Pulse, 2021. EU Prices. Settlement prices from ICE FuturesEurope for 19/03/2021. https://carbon-pulse.com/category/eu-ets/

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