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我国碳交易试点的成效分析与政策建议

2020-5-11 12:42 来源: 北方工业大学学报 |作者: 田翠香 徐畅


摘要:碳交易是解决碳排放问题的一种市场机制。本文系统总结了我国碳交易试点的成效,结合所存在的问题,提出相关政策建议。我国碳交易自2011 年开展试点以来,已经历5期履约,目前控排主体行业覆盖面较广、碳配额线上交易已达到一定规模,交易价格趋于稳定,履约率不断提升,碳减排工作取得了显著效果。但碳交易试点也暴露出不少的问题,突出表现在碳配额分配不够合理、碳交易受到履约驱动、存在推迟履约和不履约现象,以及碳市场信息不够透明等。针对这些问题,我国需要提升碳配额的有偿分配比例,保证碳配额的稀缺性; 降低碳市场的不确定性,形成稳定的市场预期; 建立处罚与激励相结合的政策体系,并完善碳市场的MRV 机制。

气候变化已成为一个全球性的问题。早在1997 年12 月,为减少温室气体排放,《联合国气候变化框架公约》第3 次缔约方大会在日本通过了《京都议定书》,把碳排放权交易( 下文简称碳交易) 作为解决温室气体排放问题的市场履约机制之一。[1]在此后掀起的节能减排浪潮中,我国主动承担起了碳减排的责任。2011 年10 月,国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七个省市开展碳交易试点。[2]之后,《“十二五”控制温室气体排放实施方案》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》等文件陆续发布,为碳交易市场的制度建立奠定了坚实的基础。2017 年12 月19 日,发改委发布了《全国碳排放权交易市场建设方案( 发电行业) 》,全国碳交易市场建设工作开始逐步推进。在全国碳交易市场启动之际,归纳总结我国碳交易试点在实施过程中取得的经验和教训,对建立和完善全国碳交易市场机制具有极为重要的意义。

1 我国碳交易试点的成效分析

深圳、上海、北京、广东、天津等省市于2013年陆续启动了碳交易试点工作,重庆、湖北于2014 年也启动运行碳交易市场。截止2018 年底,我国碳交易试点已经历5 期履约。以下从控排主体分布、配额交易量、碳交易价格、履约情况以及碳减排效果等方面,对我国碳交易试点工作所取得的成效进行分析。

1. 1 控排主体行业覆盖面较广

各试点地区基于一定的排放标准,将特定行业符合条件的企事业单位纳入碳交易体系。根据各地公布的碳排放交易纳入配额管理的企业名单,可以看出,控排主体的行业覆盖面较广,囊括了电力石化化工建材钢铁有色造纸航空等重点排放行业[3],部分试点地区的控排单位还包括非工业类企业和事业单位。从参与单位的数量看,碳市场规模从大到小顺次为北京、深圳、上海、湖北、广东、天津和重庆。2017 年,北京市的控排重点单位数量从2013 年的415 家增加至945 家,参与碳交易的排放单位不仅覆盖了电力热力、钢铁、水泥、石化、交通运输和其他工业,还包括服务业、医院、高校、科研院所和政府机关,尤其是央企、外资及合资企业和金融投资机构数量较多,这对增强市场流动性、激发市场活力发挥了积极作用。深圳纳入的控排企业除传统重污染行业外,还包括公交、港口和地铁行业,其碳交易管控单位涉及11 个行业,企业数量年均超过800 家。

在上海,试点范围包括钢铁、石化、化工、有色、电力等工业行业,以及非工业行业年碳排放量1 万吨及以上的重点排放企业, 2017 年参与控排的企业数量为381 家。湖北省纳入碳排放配额管理的企业涉及电力、钢铁、水泥、化工等15个行业,数量从最初的100 多家发展到2017 年的344 家。广东省纳入的控排企业包括电力、水泥、钢铁、石化、造纸和民航,六个行业中达到标准的企业近250 家。天津市以年排放二氧化碳2万吨以上的单位作为强制配额交易主体,集中分布在钢铁、化工、电力热力和石化等行业,其数量一直稳定在100 余家。重庆纳入的排控企业主要集中在化工、建材、钢铁、有色、造纸和电力行业,覆盖率超过1 /3。

1. 2 碳配额线上交易形成一定规模

配额的初始分配是决定碳市场运行有效、影响减排效果的关键要素,是碳市场的核心要件。理论上,碳排放配额的初始分配方法有免费发放以及有偿拍卖两类; 从实际情况看,北京、广东和深圳预留了3% ~ 5% 的配额用于拍卖,上海也推出了有偿拍卖的制度,其他试点地区的配额均采用历史法或行业基准线法免费分配。各试点碳市场在确定配额总量综合考虑了各项因素,力求公平合理。在对各试点单位进行排查、了解历史能源消费情况和排放情况的基础上,综合考虑“十二五”碳排放强度和能耗下降目标以及产业结构调整等因素,采用“自上而下”和“自下而上”相结合的方法来确定配额的总量。

碳排放交易网有关资料显示,截至2017 年12 月31 日,全国配额累计成交4. 7 亿吨,总成交额达到104. 94 亿元。七个碳交易试点区域配额累计交易量为1. 82 亿吨,累计交易额超过36 亿元。各试点省市配额总量、成交量、成交额和成交均价情况如表1 所示。


从七个试点区域的配额总量看,广东最为宽裕,多达4. 2 亿吨,其次是湖北,再次是天津、上海和重庆,北京和深圳的碳配额则较为紧缺。从成交总量看,七个试点地区从多到少的顺序依次为: 湖北、广东、上海、深圳、北京、重庆和天津; 从成交总额来看,从高到低的顺序依次为: 湖北、深圳、北京、广东、上海、天津和重庆。湖北省的现货市场配额累计成交量及成交额最高,分别占全国总量的27. 3% 和29. 5%,成交均价与全国平均水平最为接近。北京和深圳的累计成交量并不领先,但总交易额均超过7 亿元,成交价格高是主要原因。

从成交率看,深圳最高,达80. 9%; 天津最低,仅为2. 2%。深圳的市场化程度较高,在参与主体多、配额分配偏紧的条件下,市场交易动机较强; 天津则相反,交易动机萎缩。广东的碳配额总量高达4. 2 亿吨,成交总量为4 816 万吨,成交率仅为11. 46%,不及全国平均水平。重庆的成交率略高于天津,为6. 3%,其成交总额和成交均价为最低。上海的各项指标均居中等,成交率和成交均价与均值相差不大。

1. 3 碳交易价格趋于平稳

培育碳交易市场,关键是形成遵循市场规律的价格机制。截止2018 年7 月,七个碳交易试点的市场价格总体表现如图1 所示。


从图1 的价格波动曲线可以看出,在早期阶段,七个碳交易市场的交易价格表现极不稳定,价格和交易量都出现了明显的高峰; 各试点市场价格差别较大,2014 年,最高和最低碳价分别为65. 24 元/吨( 深圳) 和20. 28 元/吨( 天津) ,差额近45 元/吨; 之后这种差别有逐渐缩小的趋势。北京的成交均价2015 年以来在七个试点中一直处于最高,天津的碳价则处于较低水平。湖北的碳价相对比较稳定,近期一直在20 元/吨上下波动。[4]碳市场成立时间最短的重庆,碳价自开市直2016 年8 月一直处于下降趋势,从30. 74 元/吨跌到最低值1 元/吨,之后又数次出现大的波动。除重庆外,我国碳交易试点的碳价变化逐步趋于平稳,呈现出自然的波动状态,这说明我国碳交易市场均衡机制已经形成,市场成熟度不断提高。

1. 4 履约率逐年提升

履约机制是碳排放总量控制的关键环节,是控排单位承担减排责任的重要体现。具有强制减排义务的主体按规定上缴排放配额,用于抵消上年度的碳排放量,并在注册登记系统中进行清算。履约工作涉及碳排放报告报送、第三方核查和上缴配额等环节。除重庆未公布履约率外,其他试点省市2013—2017 年履约情况如表2 所示。


从七个试点碳市场的履约情况看,表现最好的是上海和湖北,各期履约率均为100%。除重庆外,其他各试点的履约率均稳定在95%以上且呈现出不断提升的趋势。深圳参加交易的控排企业数量较多,在一定程度上制约了其履约率。

总体来看,履约率不断提升,说明各地制定的各项政策规章对控排企业形成了一定的约束力,试点企业主动履约意识在不断增强。

1. 5 碳减排取得一定的效果

能否实现节能减排的目标,是评价碳交易市场运行效果的重要衡量尺度。目前我国是全球碳排放大国,经济发展对能源的需求和以煤炭为主的能源结构带来巨大的减排压力。实施碳交易,就要限定经济主体碳排放量的上限,利用市场机制,实现全社会低成本碳减排目标。从规模上看,我国的碳市场已成为全球最大的碳交易系统,涉及碳排放总量30 多亿吨。纳入碳交易的企业大多是碳排放大户,限定了这些企业的碳排放量,必然有利于实现预定的减排目标。统计数据表明, 2017 年,我国的碳强度比上年度下降了5. 1%,相比2005 年累计下降约46%,提前完成了到2020 年碳强度下降40% ~ 45% 的承诺。

以上海市为例,2013 年上海工业行业试点企业碳排放较2011 年减少531. 7 万吨,降幅3. 5%。煤炭消费量占比下降至62. 3%,天然气上升至11. 1%。来自广东碳市场年度总结报告的数据显示,广东省超过80%的控排企业实施了节能减排技术改造,超过50%的控排企业实现了碳强度的下降。这些数据说明,我国试点碳交易,在碳减排方面取得了一定的成效。

2 我国碳交易试点出现的问题分析

我国碳交易试点虽然取得了一些成效,碳交易市场机制已初步建立,但也存在着一些不容忽视的问题,碳市场的建设仍任重而道远。以下对碳交易试点中出现的问题进行详细分析。

2. 1 配额分配方式存在缺陷

与一般商品不同,碳配额是由政府部门按照一定的标准统一分配的,由此导致碳排放权的需求、供给与价格形成之间缺乏有效的市场传导机制。碳配额初始分配在碳交易中起到了关键的作用,而这一过程易受到人为因素的操纵,很难做到完全的公平和合理。尤其是我国刚刚开始试行碳交易,经验不足,控排单位排放量监测手段落后、相关信息不透明,均会影响到碳配额的分配结果。历史法下,政府进行分配的依据是企业的历史数据,使得碳排放交易主体之间存在歧视性分配。在基准线法下,不同市场的基准标准并不一致,人为导致分配的不公。

我国七个省市碳市场试点所采取的配额分配方式,是以免费分配为主,碳排放权作为一项稀缺资源的价值无从体现。这种分配方式很容易造成碳交易市场的扭曲,不利于价格机制的形成,降低了市场的运行效率。配额分配的总量过于宽松,广东和上海还存在一次性发放多年配额的做法。许多控排单位甚至会出现配额过剩,再加上存在配额抵消机制,由此导致碳交易价格过低。此外,我国目前主要采用的是自愿减排措施,许多企业担心现在减排越多,在以后的总量减排管控中所分配的排放额可能会越少,由此导致试点企业减排动力不足。

2. 2 集中履约现象突出

在履约表现方面,各试点突出存在的一个问题是履约期集中交易现象突出。临近履约期时,为了完成配额清缴任务,各试点碳市场存在集中交易现象。图2 所反映的北京市碳交易市场行情,就比较具有代表性。


从图2 可以看出,北京碳市场的交易量密集出现在5—7 月份,平时市场活跃度并不高。尤其是2016 年和2017 年的5—7 月,出现了明显的交易高峰。其他碳市场也有类似的表现,即临近履约期时交易活跃度较高,其他时间段则交易清淡。这说明,市场交易具有履约驱动的业都持观望态度,参与碳交易的意愿并不强,只是将碳交易作为一项任务而被动接受,由此导致只有在接近履约期时企业才会进行交易。七个碳交易试点省市中,湖北、深圳和广东市场的交易相对活跃,但仍然存在全天没有交易的现象。履约驱动交易的背后透露出碳市场的冷清。

2. 3 推迟履约和不履约的现象并存

2013—2016 年,除上海以外,其他试点均存在着不履约的个体,特别是深圳,连续4 年均未达到100% 履约。在100% 履约的试点中,推迟履约的现象屡见不鲜。2014 年度的履约期,湖北推迟了近两个月才全部完成履约。2015 年度的履约期,湖北和重庆再度推迟履约。2016 年度和2017 年度,部分试点地区出现了不同程度的推迟履约现象。诚信意识缺乏,相关法规约束力不够,是造成不履约和推迟履约的重要原因。各试点对未按时履约企业的惩罚力度有很大差异,如表3 所示。


北京市的惩罚力度相对比较大,对未履约企业处以市场均价3 ~ 5 倍罚款。[5]深圳和重庆也有类似的处罚规定。天津的处罚力度最低,只是禁止未履约企业3 年内享受优惠政策,并未对罚金进行规定。未按规定报送报告的罚款一般在10 万元以下。惩罚力度有限,即使加上了信用、政府补助和绩效考核等综合惩罚机制,部分企业仍愿意选择接受惩罚来规避履约。[6]随着各试点纷纷扩大碳市场规模,第三方核查机构开展核查、出具核查报告的工作量越来越大,大量的核查工作难以在规定的核查周期内完成,这也是造成履约期推迟的原因之一。

2. 4 碳市场信息不够透明

在碳交易政策体系建设过程中,各试点在一定程度上能够做到客观公正,但对于一些关键信息仍不透明。例如配额总量、详细的碳配额分配和调整方案等不够透明,企业无从得知自身分得配额的具体计算方法和分配基础,也就无法有针对性地采取控排措施,这直接影响了企业的履约完成度及成本的计算。由于温室气体排放监测能力的限制,控排企业的碳排放数据的真实性有待核实。另外,第三方核查缺失可能造成统计数据的失真,从而导致核查质量下降,无法充分评估碳市场的减排绩效。碳排放信息不够透明,给主管部门的监管设置了障碍,也不利于社会公众进行监督。

3 加强碳交易市场建设的政策建议

我国碳交易试点的成效和问题并存。在我国启动全国统一的碳交易体系的时机,应借鉴碳试点取得的经验教训,采取有效措施,确保全国碳市场建设的顺利推进。以下结合碳交易试点所存在的问题,提出相关政策建议。

3. 1 保障碳配额的稀缺性

为了解决供过于求的问题,减少碳价的波动及各地碳价差异,增强碳交易市场流动性,就必须保障碳配额的价值和稀缺性。如欧盟碳排放交易机制( ETS) 对于一些可获得免费配额的企业从2013 年逐步转变为拍卖获得,并于2020 年实完全通过拍卖获得配额的方式; 美国的区域温室气体减排行动( RGGI) 采取了直接缩紧配额总量的方法。为了建立全国统一的碳市场,保证碳市场的活力和创造力,就需要适度缩减碳配额,以此来保证碳配额的稀缺性。

广东省是率先进行定期有偿拍卖的国内试点,根据广东省发改委在《年度碳排放配额分配实施方案》,广东省已连续3 年实施年度配额“免费发放+ 有偿发放”相结合的模式。上海市于2017 年6 月实施碳排放配额( SHEA) 有偿竞价发放办法,控排企业可自主决定是否购买。通过政府对一级市场的调控,既提升了碳配额的稀缺性,又促进了二级市场的活跃度。配额免费发放和有偿发放相结合,在一定程度上保障了碳配额的稀缺性,从而有利于引导形成真正的市场价格。[8]我国建立全国统一的碳市场在碳配额分配的未来方向是与国际趋同,逐步缩减免费配额比例,最终实现完全的碳配额有偿分配,保证碳配额的稀缺性,形成市场供需主导的碳价格机制。

3. 2 降低碳市场的不确定性

上述分析表明,碳市场存在交易中断和冷清现象,市场的诸多不确定性因素,使得现有和潜在的参与者顾虑重重。其一,全国碳交易市场初建之时,是政策不确定性最强的时期。区域碳交易试点地区继续发挥作用,在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡,而开展碳交易试点的地区符合条件的重点排放单位将逐步纳入全国碳市场,实行统一管理,试点过渡方案尚在研究制定中。其二,碳价的变化难以预期。从国家出台的一系列与环保相关的政策可以看出,环境保护是中国乃至国际都十分关注的问题,减少温室气体排放已成为大势所趋。一项调查结果显示,受访者均预计碳价将稳步上升,到2025 年将超过人民币80元/吨。但从目前试点地区的碳价来看,碳价水平差距较大,最低的地区碳价不足10 元/吨。未来碳价的变化仍有很大的不确定性。

碳价的变化会受到国际市场的影响,但更多的会受到我国相关政策的影响。降低碳市场的不确定性,必须在政策层面设定明确的目标和立场,做好政策设计,避免政策的左右摇摆和频繁修正,给投资者以相对明确的预期,从根本上改变市场有价无市的清淡局面。

3. 3 建立处罚与激励相结合的政策体系

目前,各个试点针对不履约、不按规定报送报告等行为,出台了一系列惩罚措施。[9]单纯依靠惩罚措施,并不能杜绝各类不履约、推迟履约和其他违规现象。在现有碳交易机制下,控排单位按时履约,如果仅仅导致其经营成本的增加和经济效益的下滑,那么必然导致履约动力不足。[10]在信息不完全对称的情况下,主管部门无法保证处罚金额大于履约成本。当履约成本大于罚金时,经济人自然选择违约,处罚机制会失去威慑力。即便是将履约情况与信用等级、项目审批和政府资助相挂钩,也不能从根本上解决交易动力不足的问题。

除了对违约企业进行处罚外,政府也应该出台激励机制来推动企业自主参与碳交易。政府应该制定一些与控排单位长远发展密切联系的激励措施,使其能够为了自己的发展真正投入到碳市场,激活碳交易。例如,政府可以把碳交易与税收政策联系起来,对自主开展节能减排和技术创新的控排单位,给予一定的政府资助和税收优惠。同时,采取一定的措施稳定碳价,确保碳排放权的稀有价值和市场交易者的经济利益。

3. 4 完善碳市场的MRV机制

MRV 机制是碳交易实施中的核心要素,一般包括监测、报告与核查环环相扣的三部分内容,涉及监管方、控排单位和第三方核查机构三方面的当事人,其中,控排单位有责任向监管方提交经核查的排放绩效数据。有效的MRV 机制是产生可靠的碳排放数据和进行碳交易的前提。我国七省市碳交易试点运行过程中,采取了一系列措施,逐步构建起了碳市场的MRV机制。目前,各试点根据碳交易覆盖范围开发了20 多个分行业的碳排放核算和报告指南及地方标准,建立了电子报送系统和核查机构管理制度。在全国碳市场建设初期,国家碳交易主管部门应对MRV 制度体系进行顶层设计,建立和完善MRV 技术细则和规范标准,充分发挥市场力量,形成有效的MRV 运作机制。可以借鉴发达国家如美国的做法,建立碳排放联网直报系统,采用电子核查与现场核查相结合的方式,开展碳排放数据从采集到报告的全过程管理,创造碳信息公开渠道,充分发挥社会公众的监督作用。

综上,我国碳交易试点已经历5 期履约,“两省五市”试点在碳交易制度设计、市场准入、配额分配、履约和监管制度等方面各有异同。总的来看,在市场设计层面,解决了纳入碳交易排放体系的行业和企业范围、配额分配和价格管理办法等基础性问题; 在技术层面,进行排放摸底并编制温室气体排放清单,建立了相应碳排放权交易平台; 在监管层面,建立了监测、报告与核查( MRV) 制度。我国碳交易试点取得了显著的效果; 当然,在试点过程中也暴露出一些问题,这些都将构成全国碳交易市场建设的有益借鉴。通过取长补短,全国碳交易市场建设必定会取得长足进展。

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