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中国碳汇交易的发展情况与政策建议

2019-10-8 23:14 来源: IIGF |作者: 洪睿晨

2018年12月28日,国家发展改革委、财政部、自然资源部等九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,强调“建立健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制,将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场,充分发挥碳市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用”。本文将对碳汇在中国的发展情况进行梳理,总结碳汇参与碳市场的方式,并提出进一步发展碳汇交易的政策建议。

一、中国碳汇政策的发展

碳汇,是指通过植树造林、森林管理、植被恢复等措施,利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳,并将其固定在植被和土壤中,从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。

中国近年来十分重视碳汇对生态环境的作用。2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中强调逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制,建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制,随后中央及地方政府颁布了一系列政策文件促进碳汇发展。碳汇作为一种碳市场的抵消机制,国家也颁布了多项政策鼓励碳市场参与方对碳汇项目减排进行消化,具体政策如图1所示。



图1 国家政策文件中涉及碳汇进入碳市场的相关文件

此外,在中国向联合国气候变化框架公约(UNFCCC)提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中,也将增加碳汇,开展造林绿化、实施天然林保护、退耕还林还草等生态工程建设作为实现2030年应对气候变化自主行动目标的政策和措施之一,可见中国政府对碳汇的重视程度。

目前在国家层面,碳汇核算的方法学总共有6种,具体如图2所示。而在地方层面,广东碳市场建立了本省林业碳汇碳普惠方法学,对广东碳普惠制度试点地区林业碳汇项目核证进行规范。

图2 中国温室气体自愿减排碳汇项目方法学
资料来源:中国自愿减排交易信息平台

二、碳汇参与碳市场的现存方式

(一)中国核证减排量(ccer)项目CCER是指依据国家发展和改革委员会发布施行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定,经其备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量。CCER项目可来源于可再生能源、农林行业、工业、建筑等领域。目前各个碳试点都将CCER作为排放配额的抵消标的,规定1吨CCER可以抵1吨配额。但是考虑到CCER交易对配额交易市场的冲击和为了地方保护等,各试点碳市场对CCER用于配额抵消设立了不同的限制条件,抵消比例大多为5%-10%,且对CCER项目的归属地、项目类型和开发时间均有要求,具体如表1所示。表1 各试点碳市场CCER相关规定


2014年7月21日,广东长隆碳汇造林项目通过国家发展改革委的审核,成功获得备案,是全国首个可进入碳市场交易的中国林业温室气体自愿减排(CCER)项目。[1]该项目造林规模为13,000亩,在20年计入期内,预计产生34.7万吨减排量,年均减排量为1.74万吨。项目首期签发的5208吨CCER已由广东省粤电集团以20元/吨的单价签约购买。项目的成功签发为林业碳汇CCER项目开发提供了成功的示范和经验。

(二)北京碳市场林业碳汇

北京碳市场允许控排单位使用林业碳汇项目等经审定的碳减排量抵消一定比例的碳排放,但必须是2005年2月16日后北京市的碳汇造林项目和森林经营碳汇项目。为方便于重点排放单位履约,本市及与北京实现跨区交易地区的林业碳汇项目在获得CCER 正式备案签发前,经市发改委组织的专家评审通过并公示,可获得市发改委预签发一定比例的减排量用于抵消交易,1吨二氧化碳当量经审定的项目减排量可抵消1 吨二氧化碳排放量。

2018 年北京碳市场共计挂牌 4 个林业碳汇项目,分别为:北京市顺义区碳汇造林一期项目、承德市丰宁县千松坝林场碳汇造林一期项目、北京市房山区平原造林碳汇项目和塞罕坝机械林场造林碳汇项目。2018全年成交林业碳汇项目 23 笔,成交量共计 87,151 吨,较2017年大幅增长了3344.70%, 成交额超过 197 万元,较2017年上涨 3432.53%[2]。这是由于2018年 1月至 5月CCER 项目交易的暂缓,使得更多企业采取购买林业碳汇的方式进行抵消。

(三)福建碳市场林业碳汇

福建省森林资源丰富,是国家林业碳汇交易试点之一。福建碳市场在开市之初就纳入福建林业碳汇(FFCER)作为控排企业抵消碳排放的产品。2016年12月22日, FFCER在福建碳市场上线交易,当天共售出15.6万吨FFCER,交易额达288万元。截至2018年8月15日,FFCER累计成交约140万吨,成交金额逾2000万元。[3]

然而,福建省林业碳汇市场存在流动性不足的问题。FFCER开发量远大于交易量,已经完成项目申报的FFCER为446.7万吨,其中仍有300余吨未上市流通。FFCER的消纳程度与福建省碳市场配额分配的宽松程度息息相关,在后期碳市场配额总量缩紧的趋势下,FFCER的消纳率也会相应提高。

(四)广东碳市场碳普惠制度

2015年7月17日,广东省发改委印发《广东省碳普惠制试点工作实施方案》,选取了广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源等6个城市作为首批试点,在全省组织开展碳普惠试点建设。2017年4月20日,广东省发布《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》,将PHCER(碳普惠核证自愿减排量)纳入碳排放权交易市场补充机制。广东省纳入碳普惠制试点地区相关企业或个人,其通过自愿参与实施的减少温室气体排放(如节水、节电、公交出行等)和增加绿色碳汇等低碳行为产生的减排量,将正式允许接入碳交易市场。

而在2018年8月29日,广东省发展改革委发布通知宣布暂停受理省级碳普惠核证减排量备案申请,将进一步深化碳普惠制试点工作的思路及完善碳普惠制核证减排量相关管理制度,待相关制度明确后,再依据新办法受理相关申请。2019年5月31日,广东省生态环境厅发布通知宣布恢复受理PHCER备案申请工作,相关工作要求及程序仍按《关于碳普惠制核证减排量管理暂行办法》执行,此外,广东省针对PHCER更新了5个碳普惠方法学,包括针对林业碳汇的专门核证方法学。

根据广州碳排放权交易所公开数据,PHCER交易中林业碳汇相关交易情况如表2所示。从成交情况来看,林业碳汇成交量相对较大,成交价格比同期CCER项目具有绝对价格优势,甚至超过同期广东省碳配额价格,林业碳汇具有较大开发前景。

表2 广东碳市场省级碳普惠制核证减排量林业碳汇类项目历史成交情况
三、对中国发展碳汇的政策建议

(一)加快林业碳汇项目纳入全国碳市场进度

与其他核证减排量相比,林业碳汇不仅具有减排效应,还有显著的生物多样性保护、生态环境改善等生态效应,对减缓和适应气候变化均有正向作用。此外,碳汇项目一般位于生态环境较好的山区,经济较落后,碳汇开发还带有一定的扶贫性质。因此,应加快推进林业碳汇项目纳入全国碳市场的进度,目前尽快完善碳汇计量与监测体系、碳汇核算方法学等制度建设,确保林业碳汇项目规范科学发展,为未来全国碳市场启动交易时纳入碳汇项目做好准备。

(二)各试点碳市场应设置政策,鼓励控排企业优先使用碳汇减排项目

各试点碳市场为了维持市场稳定,对抵消项目设置了一定的比例限制。与其他项目减排量相比,碳汇减排量相对较少,对市场的冲击较小,因此已经纳入碳汇抵消机制的试点可以放宽对碳汇减排项目的抵消设置,如取消地区限制,实现碳汇的跨区交易;未纳入碳汇抵消机制的试点可以考虑纳入碳汇的可能性。

(三)探索更多碳汇消纳模式

目前市场参与者认购碳汇的积极性普遍不高,碳汇的开发量远大于实际交易量。仅靠当前碳市场的消纳,无法刺激碳汇市场的活跃发展。因此,应探索更多的碳汇消纳模式,激活市场流动性。例如,可以培养企业和个人的社会责任意识,鼓励更多企业和个人通过购买碳汇来实现个体碳中和,增加对碳汇项目减排量的需求。

附注
[1] 来源:中国林业网
[2] 来源:《北京碳市场年度报告2018》,北京环境交易所
[3] 来源:福建省人民政府网站

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