二、时代背景和行业特点决定了全国碳市场（发电行业）的中国特色

纵观国内外碳市场，其建设情况和运行模式不尽相同。我国试点省市碳市场设计各不相同，即使是较为成熟的欧盟碳市场其运行机制也经历了多次调整，并在不断完善中。这充分说明用一种碳市场模式不能包打天下。全国碳市场首先在发电行业开展，市场建设一定要符合国情，准确把握我国社会经济发展所处的时代背景，与电力行业的发展现状相适应。我国正处在历史上最为广泛而深刻的社会变革时期，处于近代以来最好的发展时期，处于全球治理体系和国际秩序变革加速推进时期，处于全面建成小康社会的关键时期，处在能源电力向清洁低碳、安全高效转型的过程中，这一时代背景决定了全国碳市场的历史定位和中国特色。

1、电力发展取得辉煌成就，电力供需总量均为世界最大且仍将持续增长，能源安全及可持续发展挑战凸显。

经过改革开放40年的发展，中国电力规模已为世界第一，同时，技术水平、能源效率、环保水平也进入了世界先进行列，总体上由电力小国、弱国发展为电力大国、强国。截至2018年底，全国全口径发电装机容量19亿千瓦；1978～2018年，装机容量增长33倍，装机容量从2013年开始位列世界第一；2018年，人均装机容量达1.36千瓦左右。全年全国发电量为6.99万亿千瓦时，中国发电量占全世界发电量约1/4，中国人均用电水平持续提高；1978～2018年，发电量增长27倍，全国发电量从2010年开始位列世界第一。解决了长期以来以电力短缺为主要特征的电力供需问题和14亿人口大国的无电人口用电问题，创造了世界奇迹。然而，中国仍面临发展不平衡不充分的突出问题，城镇化率水平低、发展需求大，未来相当长一段时期电力供需总量仍将持续增长。发电行业面临能源安全、可持续发展等重大挑战。

2、发电行业不断向清洁低碳方向转变，碳市场规模将是世界上最大的碳市场，也是能效水平最高的碳市场。

从电力结构看，非化石能源发电占比逐年提高，但煤电仍然是我国电力、电量的主体。

非化石能源发电占比提高。截至2018年底，火电装机容量114408万千瓦，占比60.2%（其中燃煤发电100835万千瓦，还有约1%的余热、余气、生物质能等非化石发电；煤电装机占比从2010年66.9%下降到2018年53.0%）；2018年，火电发电量49249亿千瓦时，火电发电量占比从2011年82.5%下降到2018年70.4%。我国水电、风电、太阳能发电、核电等非化石能源发电装机容量占比达到40.8%，发电量占比为30.9%。

火电机组结构持续优化。30万千瓦及以上火电机组比例由1995年的27.8%增长至2018年的80.1%，提高了52.3个百分点。热电联产机组的比例从2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。

碳排放强度持续下降。根据中电联统计分析，2018年，火电机组平均供电煤耗为308克/千瓦时（净效率为39.9%），火电二氧化碳排放强度约841克/千瓦时，比2005年下降19.4%；全部发电方式的二氧化碳排放强度约592克/千瓦时，比2005年下降30.1%。从2007年开始，中国煤电发电的碳排放强度开始低于美国、加拿大、澳大利亚、法国、英国等国家。以2005年的煤电碳排放水平为基准进行比较，2006～2018年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约137亿吨，有效减缓了电力二氧化碳排放量的增长。其中，供电煤耗降低的贡献率为44%，非化石能源发展贡献率为54%。

虽然煤电装机比重、火电发电量比重继续下降，但当前乃至未来一段时间煤电仍然是我国电力、电量的主体，中国电力仍然是一个巨大的高碳结构体系。在初期被纳入全国碳市场的电力企业约1700家，涉及二氧化碳年排放约30亿吨，将是世界最大的碳市场，且因我国燃煤发电机组平均运行年龄为12年左右，百万千瓦机组平均运行年龄5年左右，碳锁定效应明显，以煤电为主的电源结构使电力行业碳排放总量仍将增长，电力碳排放控制任重道远。

3、低比例煤炭利用水平，缺乏灵活性调节电源，电源电网不协调，煤电企业的大面积亏损，以及清洁能源发电消纳困难等问题，增加了碳市场建设的难度和运行的不确定性。

一是与中国煤电清洁高效发展相对应，煤炭的总体清洁利用水平还较低，中国电煤消费占煤炭消费的比重平均约50%，美国91%、澳大利亚91%、德国80%、加拿大78%、英国73%、印度70%。

二是随着风电、太阳能发电为代表的新能源发电实现了超高速发展，装机占比持续提高，但由于对电力转型的整体性、系统性认识不足，对转型的困难估计不足，应对问题的措施不力，叠加了一定程度的新能源无序发展问题后，新能源发电利用率低的问题仍然严重，如果不从市场机制上解决问题，则将可能是一个长期性、反复性问题，新能源发展会受到制约。

三是煤炭价格多年运行在高位，且由于部分地区在过去几年甚至更早存在煤电及各种电源无序发展以及电网电源不协调问题，加之电力转型等多种因素，煤电利用小时数持续下降，大面积煤电企业经营困难，2018年全国火电企业亏损面接近50%，不仅影响到企业的生存和发展，也影响到低碳电力转型。

四是电力系统优化不够。煤电机组的容量分布、地域分布、区域电网间分布不平衡，灵活性电源不够，电源电网不协调，使电网大范围优化配置能源电力的作用发挥不充分，消纳可再生能源的能力受限；电力需求侧管理作用发挥不够，尤其是需求侧响应方面短板明显；高效煤电机组低效运行，煤电替代散煤的作用发挥不充分，使煤电提效、降碳、改善环境质量的作用发挥不充分。

以上有关中国碳市场的时代定位和中国能源电力转型特色，是中国率先以发电行业为主体的全国碳市场建设模式区别于中国试点地区和国际上各类碳市场的根本原因。除了碳市场的基本功能和作用外，时代给中国碳市场建设提出新的试题：中国煤电机组平均能效水平和碳排放强度已达世界先进，部分机组达到世界领先水平，碳市场如何进一步挖掘煤电“低成本减碳”的空间？热电联供的能源利用总效率大于纯发电机组，碳市场如何促进热电联供的规模，加大替代散煤供热的力度？碳市场如何促进可再生能源电能的消纳，体现出可再生能源低碳的价值？碳市场在促进中国地区经济发展不平衡、电力系统优化方面如何进一步发挥作用？