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专家简析中国碳市场建设的几个关键问题

2019-8-7 18:00 来源: 能源研究俱乐部 |作者: 王志轩

专家简析中国碳市场建设的几个关键问题


在推进中国碳排放权交易市场(以下简称“碳市场”)建设中,笔者常常感受到在政府部门、学界、企业界、金融界、民众以及国际上对碳市场的关注者,对于中国推进全国碳市场建设有种种不同看法。如有人担心中国碳市场建设会影响到中国经济的发展,有人担心碳市场对减碳的作用不大,不如用碳税工具更有效,有人担心碳市场运行后与现有节能减排政策产生矛盾,有人对已经试点多年的省级碳市场与全国碳市场衔接产生疑问……即便是国家已经明确首先纳入发电行业——碳市场的主体,对于如何开展碳市场在法规政策层面、技术规范层面、具体操作层面也是问题多多。经过对问题的初步分析,除了对碳市场缺乏必要的理论基础和对实践情况不了解外,大致可以分为四类情形:一是对国家推进碳市场建设的战略要求及具体框架不清楚;二是对中国推进碳市场建设的工作情况(进展)不清楚;三是对中国电力发展特点、碳市场建设特点不清楚;四是对节能减排政策、新能源发展政策与碳减排政策的整体情况不清楚。因此,有必要对中国碳市场建设的一些关键性问题进行分析。

一、全国碳市场的建设不是要不要的问题,而是如何加快建设并运行好的问题

2011年10月,国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等7省市开展碳交易试点工作。2013年6月18日,深圳试点在全国7家试点省市中率先启动交易,经过几年试点实践,7省市完成了试点工作,取得了丰富经验。2013年11月,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之(53)提出:“发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度……”。2014年9月,国家发展改革委印发国务院批复的《国家应对气候变化规划(2014-2020)》第七章第二节“建立碳交易制度”中,专门有“加快建立全国碳排放交易市场”“健全碳排放交易支撑体系”等专款要求。2015年4月,中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》之(二十三)提出:“推行市场化机制。建立节能量、碳排放权交易制度,深化交易试点,推动建立全国碳排放权交易市场”。2015年6月,中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件,提出了中国要在包括碳交易市场在内的15个方面持续不断地做出努力的承诺。2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》之(四十二)提出:“深化碳排放权交易试点,逐步建立全国碳排放权交易市场……”。2015年10月,中共十八届五中全会公报提出“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”。2015年10月,习近平主席在巴黎气候变化大会开幕式上的讲话提出“中国将把生态文明建设作为‘十三五’规划重要内容、……构建低碳能源体系……、建立全国碳排放交易市场……”。2016年10月,国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》之六“建设和运行全国碳排放权交易市场”中提出“建立全国碳排放权交易制度。出台《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则,各地区、各部门根据职能分工制定有关配套管理办法,完善碳排放权交易法规体系”。2016年12月,国务院印发的《“十三五”节能减排综合工作方案》之(三十四)中提出:“推进碳排放权交易,2017年启动全国碳排放权交易市场”。2017年12月,经国务院同意,国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》。2019年3月,生态环境部印发《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》。据新华社北京2019年7月11日电,李克强总理在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议上指出,要加快建立用能权、排污权和碳排放权交易市场。

之所以用较大篇幅准确列出上述文件及要求,是想说明中国推进碳市场建设不是仓促决定,不是权宜之计,不是含糊其辞,更不是空中楼阁!从笔者梳理掌握的文件看,中央政府部门及地方政府提出的与碳市场建设相关的要求和措施还有很多,难以一一列举。仅从以上列出的有关文件就不难看出,中国碳市场建设有着坚实的政治基础和国家承诺,有着长期的理论研究、国际经验借鉴和国内实践基础,有宏观政策框架和中微观制度措施……总之,中国在已经开展了大范围、长时间、多方式的碳试点基础上,全国碳市场建设也进入了实操阶段。主要表现在:

一是政府部门积极推进。2018年4月,应对气候变化工作职能由国家发展改革委调整至新组建的生态环境部,由生态环境部继续推动全国碳市场建设。公开资料显示,已经制订完成了2016、2017年度碳排放数据报告与核查及排放监测计划、全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设方案,完善了全国碳市场重要机制设计、向有关方面征求碳配额分配方案意见等。2019年3月,生态环境部公开发布《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,标志着全国碳市场立法工作和制度建设取得了重要进展,将为全国碳市场建设提供政策基础和律法保障。

二是行业企业开始行动。由于全国碳市场首先在发电行业展开,政府应对气候变化主管部门非常重视发挥中国电力企业联合会(以下简称“中电联”)的作用,在气候变化职能调整前,国家发展改革委办公厅就委托中电联开展全国碳市场建设的相关工作;在职能调整后生态环境部气候司继续委托和指导中电联开展相关工作。根据工作需要,中电联密切与电力企业加强沟通和协作,在能力建设上,强化了电力行业低碳发展沟通协调平台和技术支撑平台建设。在2009年成立电力行业应对气候变化中心、2011年成立以电力企业为主体的电力行业应对气候变化协调委员会和具有社会代表性的专家委员会、2015年成立以发电企业工作层为基础的电力行业碳交易工作组的基础上,2019年又成立电力行业低碳发展研究中心。在工作内容上,在原来开展的碳市场及碳税对电力行业影响研究、电力行业低碳发展路线图研究、参与温室气体排放核算与报告要求(发电)部分的国家标准起草、二氧化碳排放标准技术体系研究等工作的基础上,又新开展了碳市场(发电行业)建设中的碳价机制研究、《发电企业碳排放权交易技术指南研究》《全国碳排放权交易信用体系研究》《烟气在线连续监测系统在火电厂碳排放监测领域的应用研究》等。对企业培训上,在气候司指导下,编写了碳排放权交易(发电行业)培训教材并开展了多方面的培训和工作研讨。在协助政府方面,对相关法规政策提出了意见建议,重点参与了发电行业碳配额分配方案以及碳市场运行测试方案的制定,已完成了《发电行业碳排放权交易市场运行测试方案(征求意见稿)》,完成了自备电厂参与碳市场的调研工作。

标签: 碳税工具
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