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在积极推进碳交易的同时择机开征碳税 “碳交易+碳税”有效结合推进中国减排进程

2018-5-25 10:42 来源: 财政研究

在积极推进碳交易的同时择机开征碳税


在积极推进碳交易的同时择机开征碳税

中国财政科学研究院课题组

内容摘要:

碳排放权交易(以下简称“碳交易”)和碳税作为碳减排的两种主要政策手段,在全球诸多国家和地区得到积极应用。中国作为温室气体排放大国和全球第二大经济体,自2011年起在七个省市先后实行碳交易试点,取得了积极成效。在此基础上,2017年底已正式启动了全国碳排放权交易。但受覆盖面和调控范围限制、碳市场中价格形成机制构建难度大以及可能发生市场失灵等因素影响,仅以碳交易一种手段并不能有效解决中国碳减排的所有问题。相比碳交易而言,碳税的覆盖面更广、更为公平,且在中国国情下,开征碳税具有立法效力更高和征收更为灵活的独特优势。因此,我们建议,基于现实国情及碳减排的实际需要,现阶段及今后一段时期,应统筹考虑碳交易和碳税两种政策手段的并行和综合应用,在进一步完善碳交易的同时择机开征碳税。
【关键词】碳排放权交易 碳税 碳减排政策

【中图分类号】F812.42  文献标识码:A 文章编号:1003-2878(2018)04-0002-18

四、进一步完善碳交易,择机开证碳税

在国家明确建立全国碳交易市场以及环境保护税放弃对二氧化碳排放征收后,国内有关碳税的研究和讨论在逐步淡化。应该说,在国内碳减排政策手段的选择中,碳交易更符合国家对多方利益综合权衡的需要而先行了一步,但我们认为,国内在应对气候变化和碳减排政策的战略选择上,并不能因为已实施碳交易市场就放弃碳税。基于实际国情,我们更需要择机开征碳税,与碳交易并行应用、协调配合。

(一)在开展碳交易的同时,中国仍有必要开征碳税

1.单靠碳交易机制不能充分实现中国碳减排的目标

中国在2009年宣布碳排放强度到2020年降低40%到45%的目标。2014年11月12日,又在《中美气候变化联合声明 》中宣布于2030 年左右二氧化碳排放达到峰值,并将努力早日达峰,到 2030 年非化石能源占一次能源消费比重提高到20% 左右的目标。作为世界上的二氧化碳排放大国,减排任务艰巨,光靠碳交易机制难以实现这一目标。

(1)出于对政府管理能力和企业交易能力的综合考虑,碳交易市场并不能覆盖所有的企业和碳排放量。目前已经确定的全国碳排放交易体系启动时首先覆盖了电力行业中年能耗一万吨标准煤以上的企业。发电行业纳入的企业达到1700多家,排放量超过30亿吨。未来还将进一步扩展到石化化工建材钢铁有色造纸航空等重点排放行业,预计现在的全国碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量将占到全国碳排放总量的50%以上。①对于剩余近50%的二氧化碳排放量、大量的小企业排放源,也需要有相应的调控手段。

(2)在中国市场机制发展不完善的情况下,碳交易市场存在价格失灵的可能。碳市场是基于人为设立的碳排放权而建立起的交易体系,其机制设置和运行轨迹都要远远比一般的商品交易市场复杂,对一国市场机制的完善程度要求更高。从近几年EU ETS等主要碳市场的运行结果来看,即使在欧盟等市场经济高度发达的国家和地区,碳市场也存在着价格调控失灵的可能性。对比欧盟碳市场发展中存在的问题,在中国目前市场化程度不高的背景下,更需要充分考虑国内碳市场价格失灵的可能性和风险问题。

(3)中国地区发展差异大,单纯依靠碳市场难以有效调节各地的碳排放行为。国内各地区之间的经济发展程度和产业结构等方面差别巨大,碳减排面临着不同的形势,而各地在管理能力等方面也同样存在着差别。从碳交易试点地区情况可以看到,由于制度设计等原因,部分地区的碳市场也面临着碳价格调控失灵的问题,需要有更加全面的碳减排手段加以应用。

2.中国开征碳税具有独特的优势

作为碳减排的两种政策手段,碳税与碳交易各有优缺点。相比碳交易机制而言,碳税的覆盖面更广,更为公平,碳税计量较碳交易简单,可操作性强。同时,在中国的国情下,开征碳税具有独特的优势:

(1)立法效力更高。中国作为单一制国家,相比西方国家而言,中央更具有权威性,在税收立法上具有无可比拟的掌控力和可执行性,对市场主体的约束力也更强。开征碳税,有助于进一步彰显中国政府在应对气候变化方面的决心,强化政府对碳排放行为的调控力度。

(2)开征更为灵活。碳交易需要确定国内碳排放总量,并进行碳排放权的分配,涉及到多方利益,在未能达成一致协议前实施的难度较大,在市场运行过程中也面临着诸多风险和不确定性。而碳税的开征则更加灵活,可作为在较短时间内出台的碳减排政策选择。同时,我国在税制上已经具备了良好的基础,碳税既可以通过开征单独税种实现,也可以在现有的环境保护税基础上,新增“二氧化碳排放”的税目。这不仅有利于减低碳税单独立法和实施的难度,而且可以减少为构建新税制体系花费的成本和时间。

3.碳税和碳交易并行有利于扬长避短,促进碳减排目标的实现

在应对气候变化的特定时期上,政府对于两种政策手段的选择上可能具有一定的倾向性。但考虑到现实中碳减排问题的复杂性以及碳减排政策的相对有效性,为了更好地应对气候变化,全面实现碳减排目标,有必要充分认识到碳交易和碳税可以并行,二者的协调配合能够发挥更大的调控作用。

无论从理论分析还是从国际社会政策选择的倾向看,碳税与碳交易都是可以同时运用、共存并立的。理论上,两者应为互补关系,这种互补性主要表现在两者的调控范围和价格支撑上。国际政策实践经验也表明,在碳税与碳交易政策的运用上,已有较多的国家实现了两者的并存。因此,基于中国市场机制较不完善的现实以及开征碳税的独特优势,中国更需要根据实际情况同时运用碳交易与碳税这两种碳减排政策手段,构建二者的协调配合机制,来实现应对气候变化和碳减排承诺,推动绿色低碳发展和建设生态文明。

(二)合理制定碳税制度要素,构建碳税和碳交易的协调机制

在碳税与碳交易并行的制度模式下,碳税的制度设计需要慎重考虑。同时,由于制度设计等方面的原因,两种碳减排政策的运用也可能会带来两种政策手段在调控范围上的重叠,以及减排成本或负担等方面的协调问题。相应地,也有必要通过合理的政策设计加以协调,避免政策矛盾和冲突,协同发挥两种政策手段在碳减排上的调控作用。

1.碳税的制度设计建议

在没有碳市场的情况下,碳税应对所有的碳排放企业征收。但在国内碳交易市场已经先行建立的情况下,考虑到碳税与碳交易之间的协调配合关系,碳税在制度设计上则应不同于单独征收的情况。

(1)明确限定征收范围。在碳税的征收范围上,应该避免对同一排放源或企业同时实施碳交易和碳税政策,防止造成企业的双重负担。因此,应该明确将纳入碳交易体系的排放源或企业排除在碳税的征收范围之外,也就是说,碳税的征收范围是碳交易体系覆盖范围之外的碳排放源或企业。

从全国碳市场的启动和发展趋势来看,目前纳入碳交易的企业排放标准是年能耗一万吨标准煤,未来还可能会逐步降低标准从而将更多的企业和碳排放量纳入调控范围。这也就意味着,碳税的征收范围将主要是中小企业。

(2)采用简易计税方式。考虑到碳税的征税对象主要是中小企业,为了降低征管成本和企业管理成本,碳税应尽量采用较简易的计税方式。具体而言,应在企业二氧化碳排放量的确定上采用简易的方式,直接根据化石燃料消耗量和排放系数计算排放量和应纳碳税额,而不是分行业考虑各种特殊因素。这样做,尽管可能存在着一定的不公平性,但有利于降低企业在核定碳排放量上的成本,以及使得税收征管成本也能够相应降低。

(3)合理选择征税环节。选择化石能源生产环节还是消费环节征收也是碳税制度设计上的争议之处。在生产环节征收碳税有助于有效控管税源和降低征管成本,具有操作的简便性和现实可行性。但碳税目的是通过影响消费者行为选择来达到减少排放,加之我国目前的资源价格形成机制不完善,税负难以从生产环节传导给消费者,显然将征收环节设置于消费环节更为合理。从既积极稳妥推出碳税,又尽量弱化负面影响的角度考虑,可考虑在碳税实施初期选择化石能源开采和生产环节征收,未来随着征管能力的提高和控管条件的具备,再将征税环节调整为消费环节。

(4)选择低税率起步。考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人碳排放行为形成一定影响,同时不能过多影响中小企业的发展,碳税应选择从较低的税率起步。同时,从碳交易试点情况来看,尽管目前国内部分地区碳市场的价格可以达到每吨二氧化碳100多元,但在企业的初始配额实行免费发放的情况下,这只是企业超过配额后的碳排放的价格;如果考虑企业全部二氧化碳排放量的话,实际成本将会很低。国外已开征碳税的国家在起步阶段也多数选择较低的税率,其后再根据情况提高税率。因此,与碳市场中的碳价格相协调,碳税不可避免地需要采用低税率起步的制度设计,再动态进行调整。

(5)合理选择开征时机。碳税开征尽管会有一定难度,但国内应积极做好开征碳税的预案,为未来开征碳税做好充分准备。同时,还需要明确启动碳税计划的具体情景,从而根据经济社会形势和碳市场的发展情况选择开征时机。具体看,适合开征碳税的时机主要有两种情况:

一是国内需要加大碳减排力度的情况。在国内碳交易市场全面启动后,未来的大排放源都纳入调控范围。但随着国内经济的发展,未来可能需要实现更为严格的碳减排目标。当碳交易市场整体的减排潜力不能满足减排目标需要时,就应考虑启动碳税对小排放源进行调节。

二是碳市场失灵的情况。即在国内碳市场出现碳价格过低的情况,已经不能通过碳市场自身的良性运行发挥调控作用时,启动碳税,实施最低碳价格机制。

2.碳税和碳交易协调机制构建建议

在碳税和碳交易同时实施的情况下,需要在制度和政策上合理构建二者的协调机制,以更好地实现碳减排目标,同时避免对企业造成过重负担。总体来看,这一协调机制应包括两个方面。

(1)调控范围的协调机制。如前所述,为了避免对同一排放源或企业造成双重负担,碳税和碳交易的调控范围应避免重叠。即清晰划分碳税与碳交易各自的调控范围的情况下,明确规定纳入碳交易体系的排放源或企业不属于碳税征收范围。

考虑到部分属于碳税征收范围的企业也可能参与自愿减排交易(CER),因此,对应纳碳税的企业从碳交易市场中购买的排放量也可以给予免税政策。

此外,在可行的情况下,还可允许符合条件的企业或排放源,如在一定的二氧化碳排放范围内的企业,允许其自行进行选择适用碳税或碳交易政策。

(2)调控力度的协调机制。在碳税和碳交易调控力度的协调机制上,主要包括两方面的内容:

一是不同调控手段在企业成本负担上的协调。由于碳市场所确定的碳价格存在的不确定性,这与碳税相对确定的税率水平(碳价格)之间可能会存在着较大差距,这就可能会导致适用不同调控政策的企业之间存在负担不公平的问题。为构建相对公平的碳减排成本政策环境,需要从碳交易和碳税两个方面的制度设计着手,实现二者在调控力度上的大体一致。一方面,在碳排放权配额的分配上,需要结合碳市场的逐步完善,通过拍卖使企业有偿获取配额;另一方面,碳税需要根据企业配额拍卖的价格和碳市场中的交易价格情况,作为制定碳税税率水平的重要参考依据,通过建立动态调整的碳税税率制度来协调与碳交易体系之间的负担关系。

二是碳税和碳交易基于调控力度的配合方式。碳税与碳交易的另一个重要配合模式,是在国内碳市场发生失灵的情况下,即市场中的碳价格降低到很低的水平,已经无法调控企业碳排放行为时,通过碳税起到碳价支撑作用。此时,可对碳交易体系无法调控的碳排放和企业征收一定税率水平的碳税。这种情况下实施的碳税,是利用碳税在碳价格或排放成本上的确定性,以其税率水平来确定排放的最低碳价格。

课题组介绍:
中国财政科学研究院课题组
负责人:傅志华
执 笔:傅志华 程 瑜 许 文 施文泼 樊轶侠

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