“十三五”中国城市化和工业化将进入一个新时期，工业部门总体处于工业化后期，主要重化工产品在产量在2015达到峰值后开始下降。城镇化推动工业化，城镇化率的提高将维持钢铁、水泥等高耗能产品的生产仍处于较高的水平上。预计2020 年中国电力总装机19.3 亿千瓦，发电7.47 万千瓦时；7 亿吨粗钢，23亿吨水泥，7100 万箱玻璃，建筑总面积达700 亿平方米。现代煤化工生产煤制气160 亿立方米，煤制油1045 万吨，煤制烯烃96 万吨，煤制乙二醇378 万吨。

中央政府在2016年的经济工作中，把“去产能”作为首要任务，高煤耗产业首当其中，加速煤耗量下降。全国制定煤炭消费总量控制规划，预计到2020年，煤炭消费量为25.1亿吨标煤（约35亿吨实物量），煤炭消费将占总能耗的54.8%、石油占19%、天然气占10.5%、非化石能源占15.7%；与基准情景比较，煤炭消费减少3 亿吨标煤。煤控政策的实施能促使碳排放峰值比2025 年提前若干年；在部门的情景分析中，钢铁、水泥和其它高耗煤的部门产量已在2014-2015 年间达到顶峰，但中国的制造业仍将保持相当规模的生产能力。建筑部门的增长控制在700 亿平米。电力部门的煤电装机容量2020 前达峰为9.6亿千瓦。煤化工的发展存在着很大的不确定性。“十三五”要建立全国碳交易市场，将实施碳总量控制目标，并进行地区和部门分解。煤炭是碳排放大户，参与碳交易的六大行业（电力、建材、钢铁、建筑节能、造纸和有色金属）都是高耗煤行业。预计“十三五”总节能量达到7 亿吨标煤左右，可减少二氧化碳排放约18 亿吨。

中国有两个煤耗高的连片区域：一片区域是北京、天津、山东、山西、河北、河南、上海、江苏、浙江、安徽，另一片区域是湖北、湖南、重庆、四川和贵州，这两个片区是空气质量区域联防联控的基础。京津冀地区2020年煤控量应比2012 年降低1.3亿吨，长三角要降低0.39亿吨以上，整个空气质量联防联控地区2020年的耗煤量应低于2012年的水平，2020年其它地区应遵循空气质量不得恶化的原则，在煤炭清洁化和末端处理上需要加大力度。中国应全面建立30个省级煤控规划。省、市自治区政府需要制定整体性的、有地区差异化的省级煤控规划。各省、市、自治区的煤控规划要满足各地的资源环境生态的红线约束，并制定煤炭减量化、清洁化和能源替代的省级指标。建立省级碳排放总量控制目标，省级能源强度和碳强度目标，省级大气污染物减排目标，省级可再生能源配额制目标和建筑可再生能源利用15%目标，各地因地制宜开展煤炭替代。

城市是区域、省和市三级煤控规划落实的关键。全国有重点城市74 座，人口密度大，经济规模强，空气污染严重，对公众身体健康影响大，首先要抓好这些城市的空气污染治理。在2015 年前半年的PM2.5 浓度排名中，74 个重点城市的污染前10 名城市是保定、郑州、邢台、邯郸、石家庄、衡水、唐山、济南、廊坊和武汉。抓好前十名空气污染最严重的城市，首先要把煤炭的消耗降下来，改变城市能源结构。2013 年全国74 个重点城市PM2.5浓度的年平均值为70.2μg/ m3，仅3 个城市达标。2014 年74 个城市均值为62.4μg/m3，2015 年上半年全国74 个重点城市PM2.5平均浓度值为57.6μg/m3，比2014 年降低7.8%，比2013 年降低了18%，有11 个城市达标。

建立各部门煤控目标，具体如下：电力部门煤耗13.3亿吨标煤，占总煤耗量53%；制造业部门煤耗9.5亿吨标煤，占37.8%；建筑部门2.3亿吨标煤，占9.2%。在制造业部门中，钢铁、水泥、煤化工、焦炭、化工（不包括煤化工）、建材（不包括水泥）、有色金属和其他行业的煤耗分别为3.4、1.4、1.2、0.46、0.48、0.3、0.5和1.76亿吨标煤。部门煤控的主要任务包括设定各部门的资源环境生态红线，各部门用水量、碳排放量约束；各部门的节煤节电潜力；设定各部门2020年单位产品和单位产值的耗水、耗煤、耗电指标,2020年单位工业增加值能耗；部门煤控节煤节电和环保投资。部门煤控的主要政策和措施要抓好分类指导，化解产能过剩，实施部门煤耗增量存量双控，尤其是现代煤化工、电力和建筑部门的增量煤耗。

现代煤化工行业是煤炭消费新的强劲的增长点。据不完全统计，目前中国处于运行、试车、建设和前期工作阶段的煤制油项目26 个，煤（甲醇）制烯烃项目58 个、煤制天然气项目67 个。如果全部投产，预计2020 年可能形成4000 万吨/ 年煤制油产能、4100 万吨/ 年烯烃产能、2800 亿立方米/ 年煤制天然气产能。煤炭消费量将从1.28 亿吨标煤上升到4.77 亿吨标煤， 增加273%，煤化工行业亟需加强规划指导。现代煤化工是高耗能、高污染、高水耗和高碳排的行业。煤化工发展命门是其经济性、竞争性、社会环境外部性和气候变化风险性。在现代煤化工项目中，能源转换的煤制油和煤制气争议最大。从国际的实践经验看，南非的煤制油和上世纪80 年代美国大平原煤制气项目都说明这类项目无法与国际能源市场的商品油气相竞争。

“十三五”期间，煤制烯烃和煤制乙二醇发展要降温减速，项目缓批。现代煤化工行业首先要搞好各类示范试点。以能源的清洁化、高效化、环保化和低碳化为方向，考虑国际油气市场供需关系的巨大变化，除作为战略技术储备外，煤炭能源转换商品化（煤制油和煤制气）的前景是暗淡的。