围绕环境空气质量标准的法律作用、标准的制定目的和依据、标准体系和内容、标准的决策技术程序、标准的应用评估和修订、标准的组织实施等，提出如下建议。

关于环境空气质量标准的法律性质和作用。当前社会公众甚至环境法学界有相当一部分人误以为国家空气质量标准是保护公众健康的最低要求，把环境质量标准和排放标准的不同法律性质、作用混为一谈，究其原因是法律尚未对不同标准的性质作出规定。

应当在修订《大气污染防治法》时还原环境空气质量标准的本质，明确环境空气质量标准作为政府施政的环境目标，不对相对人产生法律约束力。可以将“国家环境空气质量标准是国家防治大气污染、管理全国环境空气质量的基本目标和评价环境空气质量状况的法定依据”作为对标准法律性质和作用的表述。对环境空气质量标准目标作用和评价功能的定位，反映的是相对于目的性价值的工具性价值，体现了标准法定的原则。

关于制定环境空气质量标准的依据。环境法学界有一些声音认为环境基准是环境质量标准的唯一依据，而忽视环境质量标准的有限性和阶段性。我国制定、修订环境空气质量标准既要借鉴国际环境空气基准，也要考虑我国发展现状和目标。

因此，将“制定环境空气质量标准，应当以保护人体健康和生态环境为目的，以环境基准为科学依据(原则依据1)，并与经济社会发展阶段相适应(原则依据2)”作为标准的制修订准则，既体现标准的科学性，又反映政治决策的价值取向。

环境基准作为环境质量标准的科学基础，应当加强。但我国环境空气基准研究十分薄弱，因此将“国家应当采取多种方式鼓励、支持、组织环境空气基准研究，并定期公布环境空气基准研究科学成果”写入法律是必要的，仅像《环境保护法》所提那样“鼓励”环境基准研究是不够的，环境基准是国家必须强制开展的基础性研究和应用性研究。

关于环境空气质量标准的技术审查程序。由于环境空气质量标准在环境管理中的核心地位和技术复杂性，及其现阶段对国民经济和社会发展的制约作用，仅依靠标准起草小组和政府主管部门推动可能存在一定问题，因此建立专家委员会审查机制是十分必要的。

可以考虑将审查程序设置为：“国家环境空气质量标准须经国家环境空气质量标准评审委员会审查通过，国家环境空气质量标准评审委员会由环境与健康、空气质量监测和管理、生态保护、预防医学、毒理学、经济学、社会学、法律等方面的专家及国务院有关部门的代表组成”。这在我国食品安全标准的制定上是有先例的。

关于环境空气质量标准的分类和内容。标准的保护对象、基本内容等都应在法律中体现。目前环境空气质量标准的保护对象尚不明确，从地域上分为一级标准、二级标准，与环境科学基本原理相冲突。

从国外经验来看，因存在两类环境空气基准，因此法律规定环境空气质量标准分为“保护公众健康的标准、保护生态环境的标准”两类是符合科学原理的，应该据此分别制订标准。

对应当控制的空气污染物也要在法律中明确规定，而不能等到制定国家环境空气质量标准时自由选择。否则就无法通过立法技术推导出对各类污染源、大气污染物实施控制措施的必要性和合理性。从国际经验和我国大气污染现状来看，将“可吸入颗粒物、细颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、铅”等普遍存在的常规污染物纳入环境空气质量标准是合适的，可以逐步增加“有毒空气污染物”浓度限值，成为主体标准即限值标准。

同时，要求标准中设定“警报标准”，而不应当在标准之外通过规范性文件自由设立“空气质量指数预警标准”。为解决各地标准不统一的问题，当前应尽快在标准中补充规定PM2.5警报标准，并开展O3警报标准研究。

另外，法律还应提出环境空气质量标准逐步增加、完善未来不同年度的污染物浓度限值等要求，并规定出中长期不同阶段的国家空气质量目标。

关于环境空气质量标准的应用。首要应用是评价空气质量状况，建议采用“国务院环境保护主管部门依据国家环境空气质量标准，制定环境空气质量状况评价规范，并组织公布全国设区市空气质量状况”的表述。另外，国家还要支持、组织、开展环境空气质量对人体健康、生态环境损害的研究，为环境基准研究提供技术支撑，反映标准实施的效益。

关于环境空气质量标准的组织实施。标准的生命力在于实施，应当在法律中强调标准实施。唯有如此，才能在逻辑上进一步引出相关法律制度和措施。实施主要涉及3个方面，即国家确立达标年限的原则；达标措施和规划属于地方政府职能的原则；空气质量反恶化原则。

可以表述如为：“国务院环境保护主管部门依据国家环境空气质量标准、城市空气质量超标程度以及城市特征，分类拟订全国重点城市环境空气中超标污染物达标年限的确立标准，报国务院批准后公布实施。省级人民政府公布辖区内超标城市名单和达标年限”；“未达到环境空气质量标准的，有关地方人民政府应当依法采取大气污染防治措施，制定达标规划，限期达到标准”；“已经达到环境空气质量标准的，应当维持或者不得显著增加污染物浓度”。

鉴于实施过程中达标效果的不确定性，法律应当规定空气质量状况与标准差距比较评估机制。经过评估，预期不能达到环境空气质量标准的，地方人民政府应采取更加严格的措施，或修订达标规划。对于逾期未能达标的城市，上级人民政府环境保护主管部门可以采取限制增加大气污染物排放的措施，除非这种排放是保障城市运行和居民生活所必需的。

关于环境空气质量标准的评估和修订。随着环境科学技术的不断发展，环境空气质量标准应及时调整，与之相适应。因此，应当根据最新环境基准科学成果、经济社会发展阶段，结合国家环境空气质量标准的实施情况，对标准实施效果进行评估，并进行必要的修订。这就需要法律提出明确要求。但是，目前《大气污染防治法》（修订草案）中“大气环境质量标准应当根据大气污染防治的要求和经济、技术条件适时进行评估、修订”的提法，有因果倒置之嫌。

关于标准知识普及。鉴于公众对灰霾天气的不良情绪，亟须开展标准科学知识普及工作，使公众理解污染物不同作用时间段浓度限值、警报标准的科学含义，理解环境空气质量标准是目标，只有在超过警报标准时才能对公众健康造成一定危害，正确认识室外空气污染、室内空气污染、吸烟的危害，树立绿色的生产、生活方式，正确对待重污染天气。