各县区人民政府，商洛高新区（商丹园区）、商洛经开区管委会，市政府各工作部门、事业机构：

     《商洛市深化集体林权制度改革行动方案》已经市政府第16次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

商洛市人民政府办公室

2025年8月4日

（此件公开发布）

商洛市深化集体林权制度改革行动方案

持续推进和深化集体林权制度改革是党中央、国务院做出的重大决策部署，是全面深化改革工作的重要内容，是新时期林业工作的新任务和新目标。为了高质量推进我市深化集体林权制度改革工作，根据省委办公厅、省政府办公厅《陕西省深化集体林权制度改革实施方案》精神和市委、市政府工作要求，结合市情、林情，特制定本行动方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，认真贯彻党的二十大、二十届二中、三中全会精神和习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，全面落实省委、省政府和市委、市政府工作安排和要求，坚持保护为先、坚持立足实际、坚持群众主体、坚持问题导向、坚持先行先试，积极稳妥推进集体林权制度改革创新，加大政策扶持和资金支持力度，从林木、林地、林生态多维激发林业经济发展潜力，培育新质生产力，系统提升林业生态、经济和社会效益，实现生态美、百姓富的有机统一，为打造“一都四区”，奋力谱写商洛高质量发展新篇章作出新的更大的贡献。

二、工作目标

到2025年年底，基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。在此基础上，通过持续深化改革，不断促进森林资源持续增长、森林生态质量持续提高、林业产业持续壮大、林区条件持续改善、农民收入持续增加。到2027年年底，深化集体林权制度更加健全和完善，林业碳汇开发、林票试点、经营收益权试点、绿色富民产业发展、国有林场管理等“商洛模式”基本形成，林业适度规模经营得到进一步发展，生态修复治理和森林经营更加高效，支持保护制度更加完善，林权价值增值途径更加多样，林业高质量发展的动力和后劲更加强劲。

三、主要任务

（一）深化集体林“三权分置”

1.落实所有权。集体林地所有权归集体，要依法维护农民集体对承包林地发包、调整、监督等各项权能。基于第三次全国国土调查统一底图，有序推进林权登记存量数据整合，加快推进集体林地“四至”矢量化，并统一纳入不动产登记信息平台管理（市林业局、市资源局按职责分工负责，县区政府负责落实，2025年年底前完成。以下均需县区政府落实，不再列出）。

2.稳定承包权。承包权归农户，保持集体林地家庭承包关系稳定并长期不变，承包期内，除有法定情形外，发包方不得随意调整、收回，不得非法变更、解除合同，不得以村民会议决定等形式强行要求承包方交回承包林地。家庭承包林地剩余期限10年以内的，发包方可以依法提前确认延包合同，以林地承包到期为起点起算并合理确定延包期限，最长期限不超过70年。鼓励进城落户农民将承包林地在本集体经济组织内部依法自愿有偿转让。农户不愿意继续承包的，由村集体统一经营管理，或面向本村集体成员重新发包。对承包期内自愿交回或发包方依法收回承包林地的，承包方按规定可以获得相应的补偿。集体林地的承包要签订书面合同，推广使用国家示范合同文本，做好档案管理（市林业局、市资源局按职责分工负责，2025年年底前完成）。

3.放活经营权。经营权归实际经营者，建立健全林地经营权流转制度，林地流转期限5年以上的，经营主体可以向不动产登记机构申请登记发放经营权证，可以作为林权抵押贷款、申报林业项目、申请林木采伐及其他有关行政管理事项的凭证。林地经营权可以依法再流转或者向金融机构融资担保。林地经营权合同终止时，要采取受让、协商等方式落实林木所有权，维持林业正常生产经营活动。支持镇安县持续开展林下经济经营收益权试点工作，探索符合我市实际的经验模式（市林业局、市资源局、市发改委、中国人民银行商洛市分行、国家金融监督管理总局商洛监管分局等按职责分工负责，2025年年底前完成）。

4.管好自留山。进一步创新自留山管理模式，将自留山长期使用权分为使用权和经营权，自留山经营权可参照集体林经营权开展流转、融资担保等；完善自留山继承、退出和转让机制，更加充分地保障农民的财产权益（市林业局、市资源局等按职责分工负责，持续推进）。

（二）发展适度规模经营

5.推进集体林权流转。鼓励采取奖补等激励措施，支持小农户开展联合生产，推广家庭联合经营，引导农户通过出租、入股、合作、托管、互换等方式流转林地经营权。鼓励工商企业、林业经营联合体、经营大户等社会资本参与林权流转；鼓励农村集体经济组织集中经营管理本村林地经营权，整村（组）推进集体林规模经营，通过再发包、再出租等方式，增加集体经营性收入。对由农村集体经济组织统一经营管理的林地或林地未承包到户的，按照“分股不分山、分利不分林”的原则，可通过探索林票、碳票等形式将收益权量化到户，收益权证发放到户。支持丹凤县探索开展林权资产折资量化的林票运行机制试点，吸引社会资本参与林业投资经营（市林业局、市农业农村局等按职责分工负责，2027年年底前完成）。

6.创新国有林场联合经营模式。充分发挥国有林场专业技术、经营管理等优势，采取“林场+”等模式开展场外营造林、发展林下经济、合作经营、资源托管等经营活动。创新国有林场经营模式，盘活利用闲置管理用房等资产。支持符合条件的国有林场开展林权收储。鼓励国有林场开展经营性收入分配激励机制试点工作，主动参与服务集体林权制度改革（市林业局、市财政局、市人社局按职责分工负责，2027年年底前完成）。

7.壮大林业经营主体。支持家庭林场、村集体林场、股份合作林场等新型林业经营主体发展，培育壮大龙头企业、专业合作社、家庭林场、种植大户等经营主体。引导农户通过林地承包经营权互换、转让或受让林地经营权等方式组建家庭林场；鼓励农村集体经济组织领办集体林场；支持国有林场、村集体经济组织与各类集体林经营主体合作经营，建立股份合作林场。推广家庭联合经营、农户委托经营、“企业+基地+农户”等新型经营模式。开展形式多样的林业生产实用技能培训，推动新型经营主体不断发展壮大（市林业局、市农业农村局、市人社局、市工信局按职责分工负责，2027年年底前完成）。

8.加强林权交易服务。推动林权信息、林权交易等与市公共资源交易中心有效对接联通。鼓励县区依托国有企业组建林权收储机构，采取市场化方式收储分散林权。完善集体林权流转管理办法，探索开展林权流转交易服务，加强林权流转交易合同签订指导，严格监管流转后的森林资源开发。鼓励各类企业通过租赁、入股、合作等形式参与林业经营，建立健全联农带农机制（市林业局、市资源局、市发改委等按职责分工负责，2027年年底前完成）。

（三）推进集体林可持续经营

9.科学划定公益林和天然林范围。扎实开展林、草、湿普查，实施林草湿资源“一张图”管理，系统解决林地、草地、湿地图斑地类与国土调查地类不一致的历史遗留问题。推动天然林与公益林并轨管理，依法依规科学划定公益林和商品林范围，适当增加商品林比例，商品林可优先用于国家储备林建设。优化国家级和省级公益林区划，适当考虑将森林生态区位不重要或生态状况不脆弱的集体林地依法调出公益林范围，按程序报上级部门批准后予以公布（市林业局、市资源局负责，持续推进）。

10.高质量推动森林经营。以县区为单位科学编制森林经营方案，森林经营方案审批后，可作为审批林木采伐、安排林业项目等行政管理事项的重要依据。探索建立以森林经营方案为基础的集体林管理制度，实行分区施策和分类经营，采取采伐更新、抚育复壮、择伐补造等措施，加快退化林修复、低产低效林和过成熟林更新改造。探索差异化森林经营补助政策，重点支持中幼林抚育和退化林修复。支持开展集体林森林可持续经营和提质增效试点，探索分类利用森林抚育、低效林改造、采伐更新等森林经营剩余物（市林业局、市发改委、市财政局等按职责分工负责，持续推进）。

11.科学实施国土绿化。依托商洛秦岭中段水源涵养与生物多样性保护恢复项目、国土绿化示范项目等国家生态建设项目实施，持续推进生态脆弱区及重点区域生态修复和治理。深入实施森林质量精准提升工程，推广针阔混交、复层异龄林和近自然、多功能等森林高效经营模式，科学选择和推广乡土树种及珍贵树种，调整优化林分结构。通过采取人工造林、封山育林、退化林修复、中幼龄林抚育等措施，积极培育和扩大区域森林资源，提高林分质量，增加森林植被覆盖率。因地制宜开展飞播造林，全面巩固提升退耕还林建设成果。加强和规范中省投资项目落地上图管理，切实做到“应上尽上”（市林业局、市资源局、市发改委、市财政局等按职责分工负责，持续推进）。

（四）完善林木采伐管理工作

12.放活人工商品林采伐政策。落实林木采伐限额控制政策，全面取消人工商品林主伐年龄限制，人工商品林主伐限额年度有结余的，可以在计划期内向以后各年度结转使用。实行林木采伐申请线上办理和容缺办理，简化林木采伐审批流程，对林农不超过15立方米的采伐取消伐前查验等程序，只需填报采伐简易申请表和承诺书，报请镇办人民政府审批。除森林法规定采伐自然保护区以外的竹林、农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木不需要办理林木采伐许可证，其它采伐应依法办理林木采伐许可证（市林业局负责，持续推进）。

13.探索人工公益林采伐更新机制。支持商南县、丹凤县先行先试探索人工公益林更新采伐和利用试点工作，探索在人工公益林自然成熟后或者其他特定条件下，依照有关法律法规规定，采取择伐、渐伐、小块皆伐等方式，实施低质低效林改造、抚育和更新改造。按照谁采伐、谁更新原则，及时对采伐迹地进行更新，更新树种以乡土树种为主（市林业局负责，持续推进）。

14.规范林业采伐监督管理。将林木采伐限额指标分配、林木采伐许可证申请和审批及采伐监管情况纳入政府公开事项目录清单，接受社会监督。将林木采伐有关事项纳入地方政府森林资源保护发展目标责任制，严格实行监管。发生森林火灾、林业有害生物、干旱等重大自然灾害确需清理受灾林木的，要依法办理林木采伐手续，所需采伐限额可在县域范围内不分类型集中使用。抚育采伐、低产低效林改造分项限额不足的，可调整使用主伐和更新采伐限额（市林业局负责，持续推进）。

（五）加快林业产业高质量发展

15.推进核桃产业提质增效。持续推进以提质增效、转型升级为主要任务的核桃产业高质量发展工作，全市核桃总面积稳定在300万亩以上。以现有核桃基地为重点，狠抓科学管理、品质提升，积极推进红仁核桃、紫玉核桃、薄壳山核桃等特色品种集群式发展，支持洛南县、丹凤县、商南县、商州区、山阳县大力发展规模化核桃产业示范带（片）。培育扶持核桃研发、加工和营销企业做大做强，鼓励企业自主开发新产品。强化品牌建设，大力推广使用“商洛核桃”地理标志证明商标和“商洛红仁”商标，以“园区+企业+品牌”模式提升商洛核桃市场竞争力和品牌影响力。加快推进陕西省红仁核桃工程技术研究中心和市级核桃科技创新服务平台建设，提升全市核桃产业发展水平，建设更具影响力的“中国核桃之都”（市林业局、市发改委、市财政局、市市场监管局、市农业农村局、市科技局等按职责分工负责，持续推进）。

16.做大做强中药材产业。因地制宜发展道地中药材，加强野生抚育、仿野生栽培、生态种植为主的规范化、标准化、生态化示范基地建设，基地总面积保持在200万亩以上。制定中药材种植、加工技术规范，推进“十大商药”(连翘、丹参、桔梗、黄芩、牡丹、山茱萸、金银花、五味子、天麻、猪苓)示范基地建设和品牌创建，提高商药品牌知名度和市场占有率。积极引导中药材经营主体与科研机构、高等院校的交流合作，开展良种选育、仿野生栽培、无公害病虫害防治、产品精深加工等先进实用技术推广应用。支持洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、柞水县在药源基地建设和扶持龙头企业发展方面开展示范试点，建立一批高标准、规模化中药材示范基地。探索中药材产业发展扶持办法（市林业局、市发改委、市财政局、市市场监管局、市农业农村局、市卫健委、市科技局等按职责分工负责，持续推进）。

17.稳步推进板栗产业发展。持续推进高标准板栗基地建设，加快板栗产业提质增效步伐，全市板栗面积稳定在200万亩以上。开展校地合作，做好板栗产品开发，带动一批板栗专业合作社、企业等市场经营主体发展壮大。支持镇安县、山阳县、柞水县、商南县板栗全产业链建设，依托镇安县省级板栗特色农产品优势区和“镇安大板栗”“柞水大红栗”地理标志证明商标等优势品牌，不断提高商洛板栗知名度和影响力（市林业局、市发改委、市财政局、市市场监管局、市科技局等按职责分工负责，持续推进）。

18.全面加快林下经济发展。2025年年底前，全市林下经济总面积达到110万亩以上。充分挖掘林地潜力，持续扩大林下经济规模和总量，不断提升质量和效益。拓宽林下种植模式，推广林药、林菌、林花、林苗等复合型经营模式。丰富林下养殖模式，以地方特色优质品种为主，根据生态承载力，在林下适度放养鸡、鸭、鹅等禽类，科学扩大中蜂养殖规模，有序增加林麝、梅花鹿等设施养殖数量。完善林下产品采集业，培育竹制品、藤编手工艺品的加工，不断完善野生菌类、竹笋、林菜等林下产品采集业。在符合条件的林区内，鼓励开展点播扩繁、林下撒菌、包山拾菌等“森林管护养护+林下经济”模式。推进林下经济与教育、文化、电子商务等深度融合，强化森林景观利用，延长产业链条，完善产业体系，提升产业效益（市林业局、市发改委、市财政局、市农业农村局、市文旅局、市科技局等按职责分工负责，持续推进）。

19.推动森林康养产业发展。深入实施建设森林康养基地、保护和优化康养环境、完善森林康养基础设施、丰富森林康养产品、繁荣森林康养文化、提升康养服务水平“六大提升”工程，培育以森林游憩区为主体的核心森林康养基地，以森林特色小镇、森林乡村为核心的森林康养小镇，以特色民宿、特色景点为核心的森林康养人家，推动森林康养、森林体验旅游健康发展。积极拓展森林多种功能，创新林业与旅游融合发展模式。支持柞水县在森林康养产业发展中开展试点示范，制定森林康养有关办法和激励措施，打造形成商洛特色森林康养模式（市林业局、市发改委、市财政局、市文旅局、市农业农村局等按职责分工负责，持续推进）。

20.大力发展油茶等特色经济林产业。大力发展油茶、花椒、香椿、漆树、油桐等木本油料、森林食品、工业原料、木本药材和生物质能源等生态经济兼用特色经济林。支持商南县建设全国油茶生产重点县，健全“油茶+茶叶”“油茶+绿化”“油茶+文旅”等发展模式，打造规模化、标准化的油茶示范种植基地，扶持油茶种植、油茶产品加工龙头企业发展。鼓励争创国家级、省级龙头示范企业，林业产业示范园区，农村产业融合发展示范园，带动产业集聚融合和转型升级。加快构建林产品、中药材质量全程追溯体系，加大“绿色、有机、名特优新”森林产品认证力度，不断提高供给能力和林产品品质（市林业局、市发改委、市农业农村局、市文旅局、市卫健委、市工信局等按职责分工负责，持续推进）。

（六）探索生态产品价值实现机制

21.加快林业碳汇开发。加强碳汇林资源培育，开展森林碳储量本底调查和碳汇潜力评估，摸清全市林业碳汇资源潜力，探索建立全市林业碳汇相关技术标准和计量监测体系。加强林业碳汇项目开发管理，以全市为整体有序推进ccer林业碳汇项目开发和林业碳票交易，打造商洛林业碳汇发展样板。深入开展森林固碳增汇行动，实施“百万亩绿色碳库”项目。积极开展宣传，鼓励党政机关、企事业单位在大型会议和公务活动中通过购买林业碳票或营造碳汇林实现碳中和，引导碳排放企业、社会公众积极参与林业碳汇建设，履行社会责任（市林业局、市发改委、市环境局、市机关事务局等按职责分工负责，持续推进）。

22.落实补偿补助政策。全面落实天然林商业性禁伐政策，加强非国有天然商品林的保护和管理。扎实做好集体和个人所有的天然商品林停伐补助、公益林补偿以及退耕还林补助政策落实。鼓励各地通过租赁、赎买、合作等方式妥善处置重要生态区位内的集体林（市林业局、市财政局等按职责分工负责，持续推进）。

（七）提升金融服务水平

23.丰富林业金融产品。鼓励金融机构围绕林权交易服务、林产品精深加工、国家储备林建设等方面创新开发绿色金融产品，加大对林业经营主体贷款的支持力度。落实核桃、中药材产业发展基金，建立林下经济、森林康养等产业发展基金，支持特色林业产业发展。贯彻落实国、省储备林建设有关精神和要求，稳步、有序推进国家储备林建设。引导金融机构按市场化原则加大对林权抵押贷款的支持力度，提高林权抵押率（中国人民银行商洛市分行、国家金融监督管理总局商洛监管分局、市林业局、市财政局等按职责分工负责，持续推进）。

24.完善林业保险制度。支持保险机构创新开发各类林业保险产品，扩大核桃保险试点范围，鼓励将林下中药材种植、林麝和中蜂养殖等涉林保险产品纳入地方财政支持范围。探索将野猪等致害严重的野生动物致害补偿纳入政策性森林保险条款（市财政局、国家金融监督管理总局商洛监管分局、市林业局等按职责分工负责，持续推进）。

（八）稳妥解决历史遗留问题

25.常态化做好林权登记办理。不动产登记机构要将林权登记纳入不动产登记一窗受理，做好林权证颁证、更新、勘验等工作，除法定不予受理情形外，不得以登记资料未移交、数据未整合、调查测量精度不够、地类重叠等原因拒绝受理。对于本集体经济组织及其成员林权首次登记未完成或者确需开展补充调查的，地籍调查相关经费纳入财政预算，由登记机构通过购买服务或组织专业调查队伍开展地籍调查。已登记的整宗林地申请变更、转移、抵押登记的，不得要求申请人重新提交林权地籍调查成果（市资源局、市林业局、市财政局等按职责分工负责，持续推进）。

26.妥善做好林权纠纷调处。妥善解决集体林地类重叠、权属交叉等问题。进一步完善集体林地权属纠纷调处机制，建立健全“村组调解、市县仲裁、司法保障”的集体林地承包经营纠纷调处机制，林权纠纷调处纳入全市平安建设考评体系。自然资源部门（不动产登记机构）制定完善清理规范林权确权登记历史遗留问题的指导意见（市资源局、市林业局、市农业农村局按职责分工负责，持续推进）。

四、保障措施

27.强化统筹协调。高度重视深化集体林权制度改革工作，实行领导负责制，细化任务分工，压实工作责任，持续深化改革。市级相关部门要加强统筹协调和政策协同，各司其职，各负其责，形成工作合力。各县区要加强宣传引导、探索创新、落实政策、保障经费，确保改革任务举措落地见效（市级相关部门按职责分工负责，持续推进）。

28.鼓励先行先试。围绕深化集体林权制度改革各项工作和各自承担的工作任务开展试点，探索路径，总结做法，形成一批可操作、可复制、可借鉴的成功经验和典型案例，并加大宣传推广力度，以点带面、示范带动推动全市林业改革发展各项工作取得新成绩（市级相关部门按职责分工负责，持续推进）。

29.加强自身建设。强化林业机构设置，加强人员配备，特别是适当增强专业技术力量。加强林业基层分站建设，明确职责，配齐人员，保证基层营林生产、森林防火、病虫防治、服务林农等工作有人抓、有人管。实施生态护林员能力提升行动，强化对生态护林员等管护人员的培训和日常管理，增强生态护林员辅助服务能力。完善林业行政执法与刑事司法、检察公益诉讼协同合作，强化在信息通报、证据调取、生态修复等方面衔接配合，确保林区秩序和谐稳定（市级相关部门按职责分工负责，持续推进）。

30.创新工作机制。将深化集体林权制度改革工作纳入林长制工作范围，强化日常督促检查，建立深化集体林权制度改革专项督查机制，确保各项工作落到实处。要建立健全改革成效评价、先行试点进退、容错纠错激励等工作机制，依据工作成效落实奖惩措施。对出现偏差和以各种名义进行不当开发的行为，及时予以制止和纠偏，重大事项及时向市政府请示报告（市级相关部门按职责分工负责，持续推进）。