推动低碳减排的经济手段有很多，碳税是除碳排放权交易市场以外最重要的方式之一。由于发达国家绿色发展时间较长，因此碳税制度发展相对完善，尤其是在通过征收碳税支持低碳减排方面积累了大量经验。本文主要对碳税的发展历程与定义分类进行探讨，对北欧四国、日本、南非及澳大利亚的碳税政策进行梳理，旨在从中总结出发达国家利用碳税推动碳减排的经验，从而为我国践行“双碳”发展战略提供借鉴。

一、引言

当前，积极应对气候变化已经被世界各国视为国家治理的重要任务，越来越多的国家开始参与到低碳减排的行动中。2020年9月22日，我国在第七十五届联合国大会提出力争于2030年前达到碳达峰、2060年前实现碳中和。在“双碳”目标的带动下，我国低碳化发展脚步加快，经济社会运行开始从重规模、重速度转变为重效益、重质量。推动低碳减排的经济手段有很多，碳税是除碳排放权交易市场以外最重要的方式之一。

由于发达国家绿色发展时间较长，因此碳税制度发展相对完善，尤其是在通过征收碳税支持低碳减排方面积累了大量经验。本文主要对碳税的发展历程与定义分类进行探讨，对北欧四国（芬兰、瑞典、挪威、丹麦）、日本、南非及澳大利亚的碳税政策进行梳理，旨在从中总结出发达国家利用碳税推动碳减排的经验，从而为我国践行“双碳”发展战略提供借鉴。

二、碳税的定义、分类与发展演变

按照定义，碳税（Carbon Tax）主要是针对二氧化碳排放所征收的税。碳税以环境保护为目的，旨在通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖进程。根据世界银行统计数据，目前已有超过30个国家或地区实施碳税政策，大约覆盖二氧化碳覆盖总量的5.6%。从世界范围内的实践成效来看，碳税能有效减少一国二氧化碳排放，改变国内能源消费结构，是一种行之有效的环境经济政策工具。

依据不同的标准，碳税可以分成多类。根据征收范围的大小，现有碳税制度可划分为针对全国的、范围较广的碳税和针对国内部分地区、范围狭窄的碳税。前者一般集中于欧洲的发达国家，后者则以美国和加拿大为主要代表。根据税种类型划分，碳税又可划分为独立税和附加税。前者将碳税作为明确的税种来推行，主要以芬兰、瑞典、挪威和丹麦等北欧国家为主；后者则主要是指没有单独设立碳税，在已有税收的基础上将碳排放成本加入到其中形成一种潜在的拟碳税，例如日本、英国等国在能源消费税、环境税等税种中加入碳排放因素，根据化石燃料的二氧化碳排放量征收附加税，将碳税隐含在其中形成“隐形碳税”。附加税是当今国际上主流的碳税模式。此外，根据计税依据，碳税还可划分为燃料计征和排放计征。前者主要根据汽油、燃油等化石燃料产品的含碳比例来征收，管理成本较低，技术操作简单；后者则需要相关企业专门购置昂贵的设备来进行碳捕捉和碳测算，技术操作难度大，征管成本费用高，因此目前采用这种计税依据的国家相对较少。

作为环境政策领域的有效经济手段，碳税首次出现在20世纪90年代的欧洲。1990年，芬兰成为世界上第一个通过正式立法开征碳税的国家。随后，波兰、荷兰也开始征收碳税。从全球范围内碳税制度实施情况来看，在1990-2020年间，国际上征收碳税的国家主要集中在欧洲地区。自2012年以后，尤其是在《巴黎协定》及其实施细则一揽子决议通过后，世界各国纷纷开始尝试制定和实施碳税政策。相比较而言，起征时间较晚的国家，碳税制度发展尚不成熟，制度体系的构建与完善仍然需要时间。但总体来说，世界各国对低碳发展的国际号召一呼百应，作为行之有效的减排措施，开征碳税已是大势所趋。

三、国际碳税政策研究

（一）北欧四国（成熟阶段的发达国家）

实际上，欧洲国家拥有完整的环境税收体系。早在开征碳税以前，欧洲各国就已经开始征收能源税。能源税的征收在欧洲各国已有100多年的历史，其演变历程与碳税的起源息息相关。欧洲能源税的征收历程主要分为三个阶段：第一阶段是20世纪20年代，彼时开征能源税的主要目的在于增加财政收入和控制石油进口而并非保护环境；第二阶段是20世纪80年代，欧洲各国征收能源税的主要目的开始变为保护环境；第三阶段是在20世纪90年代，改善环境和增加财政税收开始成为欧洲各国开征碳税的主要驱动力。芬兰、丹麦、瑞典等国开始对能源税制度进行改革，成为世界上第一批开征碳税的国家。

从共同点来看，北欧四国的碳税政策主要具有三个共同特点。一是北欧四国碳税政策推行时间最早，实行时间最长。二是北欧四国碳税同属于独立型碳税。三是北欧四国碳税政策实施力度大、改革程度深。从图1可以看出，北欧四国二氧化碳排放量自开征碳税以来总体呈现波动下降趋势。从差异性来看，北欧四国碳税制度也具有各自的特点。例如，芬兰碳税税率实行由低到高累进性模式。对穷人的税负轻，对富人的税负重，对工业企业并未采取税优政策。这种做法既有效减少了碳税开征阻力，又能够避免经济受到较大冲击。与芬兰不同的是，丹麦的碳税税负更多附加在居民个体身上。为了提高公众对碳税的接受程度，丹麦同时配套了税收返还和减免机制，根据能源用途和是否参加自愿减排协议等实施不同的碳税退税政策。瑞典的碳税主要依附于能源税。虽然瑞典针对家庭和企业同时征税，但对不同的主体实行不同的差别退税率。瑞典的税优政策主要针对工业企业，降低工业企业能源成本的同时却加重了瑞典家庭的碳税负担。挪威是与瑞典同一年实行碳税的国家，碳税政策存在产业差异和地区差异。挪威国内的造纸、冶金和渔业享有较大的税优力度，北海地区的碳税优惠政策也相对较多。

总体而言，北欧四国在征收碳税方面积累的经验主要有以下几点：一是计税依据以化石燃料中的含碳量为主；二是对家庭和企业实行的碳税税率要有所差别；三是征收范围要广而全，其中消费环节税负最重；四是针对碳税收入，一般用于降低居民税负或弥补财政收入以缓和开征碳税对低收入群体的冲击。此外，为了维护本国的竞争力，政府还需制定多项税优政策以便向部分产业倾斜，例如对高耗能产业实施税收减免，对节能项目进行补贴等。

（二）日本（探索阶段的发达国家）

碳税在日本的最早提出时间是2004年，正式开征的时间是在2007年，当时碳税名为环境税，是专门针对二氧化碳排放所征收的独立税种。2011年，日本对碳税征收方式和税率进行改革，将碳税作为石油煤炭税的附加税征收，计税方式由按照化石燃料的含碳量征收改为按照化石燃料的排放量征收。此次税改的主要原因有两点：一是避免重复征税以及减少征收成本，二是降低征税阻力和对国民经济的冲击。税改以后，2012年日本开始对石油、煤炭和液化气等能源征税，碳税同时改名为全球气候变暖对策税。2020年，日本政府发布《绿色增长战略》，提及引入单一碳税以抑制企业二氧化碳排放量，促进低碳技术创新。

日本征收碳税的主体不仅有企业、工厂和家庭，公共场所也在政府征收碳税的范围内。日本碳税的税率起点较低，主要是以碳税对国民经济和人们生活的影响为依据。日本碳税实行差别税率，并按照循序渐进的原则分阶段提高税率，有效避免了税率激增带来的不良影响。日本碳税税收的使用采取“专款专用”原则，主要用来促进低碳城市构建和进行能源补贴。为了确保碳税政策顺利实施，日本政府还制定了一系列完善的碳税减免制度，旨在降低碳税政策对居民和经济的负面效应。除此之外，日本碳税还有一个显著的特点，即全民集体参与碳税建设。日本对碳税的改革不是独断专行的，而是在广泛听取社会各界人士不同意见的基础上对碳税进行调整和改进，因此日本实施碳税政策的阻力较小。

日本开征碳税的效果是明显的。一方面，开征碳税为日本带来政策利好；另一方面，日本也逐渐跻身全球单位GDP能耗最低的国家行列。研究表明，日本自2012年以附加税的方式征收碳税后，传统能源价格上升带来消费的小幅削减，碳税税收也为日本政府带来一定财政收入。若将碳税税率继续提高，在保证碳税收入实现有效利用的前提下，碳税将对日本经济产生长期良性影响。此外，推动国民广泛参与碳税改革，也实现了绿色环保意识的全民普及。

（三）南非（探索阶段的发展中国家）

南非是非洲最发达的国家，也是全球主要温室气体排放国之一。虽然南非人均国民收入位列发展中国家中游，但人均二氧化碳排放量却显著高于其他发展中国家。由于化石燃料在本国能源消费中的占比过高，2019年6月1日，南非正式颁布《碳税法案》，成为国际上首个实施碳税的非洲国家。

法案主要分两个阶段实施：第一阶段从2019年6月1日至2022年12月31日，第二阶段从2023年至2030年。在第一阶段内，南非政府采取较为温和的碳税收费标准，配套出台一系列免税和津贴政策，并承诺不会对电价造成影响。第二阶段政策具体内容将视前期政策执行效果而定。受疫情影响，南非财政部在2022年2月23日宣布将碳税征收第一阶段延长三年至2025年底，在第一阶段向企业提供的过渡性支持措施在此期间也将持续，总体而言，南非碳税重点针对工业、电力、建筑和交通四个部门，基本覆盖了全国近80%的温室气体排放。

南非碳税制度下的纳税人主要为从事直接产生温室气体的排放活动，且总装机容量高于或等于税收门槛的自然人或法人。其中，直接产生温室气体排放的活动主要包括燃料燃烧、工业过程和产品使用、无组织排放和废物排放。部分应税活动没有排放门槛，一旦排放就需纳入碳税征收范围。南非碳税制度下的课税客体主要是环境、林业和渔业部国家大气排放清单系统下报告的温室气体排放量，具体包括二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳六种温室气体。在碳税实施的第一阶段，政府通过补贴的形式对所有碳排放免除60%-95%的税额，使碳税实际税率从120-127兰特/吨降至6-48兰特/吨。到2022年，南非碳税税率每年都以通胀率加2%的方式增加。

南非碳税制度建设的主要经验在于分行业设置碳税阈值、采取三类递进式碳排放核算方法。前者灵活设置纳税门槛，综合考虑了经济部门之间的差异；后者允许纳税人根据经营活动类型灵活选择合适的排放系数使用标准，具有突出的针对性和灵活性。此外，南非政府还实施较大力度的碳税优惠政策，在《碳税法案》中明确了税收减免和补贴的具体项目和幅度，在碳税开征初期采用了低税率模式，减少了对经济产生的负面影响。

（四）澳大利亚（探索失败的发达国家）

作为南半球经济最发达的国家，澳大利亚的人均碳排放水平一直位于世界前列。2012年，澳大利亚政府通过了一项新的碳税法案，建立了强制征收二氧化碳排放税的制度体系，标志着澳大利亚正式开征碳税。

该项法案的主要内容是对全国前500家能源集团强制征税。这500家污染企业既有进行电力生产的企业，也有进行煤炭、钢铁工业和高碳排放产品开采的企业。澳大利亚政府还设置了复杂的征税标准。以2015年为分界点，前三年澳大利亚碳税实行固定价格制，后面则逐步转变为碳排放交易制度，采取市场定价策略。为了减少征收阻力，澳大利亚政府还出台了产业援助计划、能源安全基金以及家庭援助计划等一系列配套措施来保障碳税政策顺利推行。遗憾的是，这一系列优惠措施的实施效果并不理想。在开征碳税的第一年，澳大利亚居民的燃气费和电费分别平均上涨9%和10%。普通家庭的食品消费和煤气费也较往常支出较多。

由于面临重重困难，2014年，澳大利亚政府宣布废除碳税法案，取消原定于2015年实施的碳排放交易机制，旨在缓解中小企业的减排压力和国内的通货膨胀。分析澳大利亚碳税制度实施失败的原因，首先是政府没有做好开征碳税的成本收益分析。实际上，由于澳大利亚的产业结构是以高耗能、高排放为基础，因此很难履行节能减排的国家承诺。其次，澳大利亚出台碳税法案，大幅削减了钢铁、煤炭等行业的市场竞争力，其不仅需要增加巨额的碳税支出，还造成了大批工人下岗失业。再者，与日本实施碳税改革经历不同的是，澳大利亚碳税法案的制定与废除不是全民议定的结果，而是政治集团的博弈和考量。长期以来，如何刺激经济增长和提高就业率都是影响政府决策的主要因素，而废除碳税法案只是对经济发展的一种让步。在遭到产业巨头和民众的强烈反对后，澳大利亚成为世界上首个取消碳税的国家。澳大利亚征收碳税的失败经验揭示出与实际情况相背离的碳税制度不仅无法促进减排义务的履行，反而可能会增加政治风险，导致经济衰退，引发社会动荡。

四、我国开征碳税的必要性、

可行性与阻碍因素分析

我国是世界上最大的发展中国家，也是碳排放第一大国。2022年，我国能源消费总量54.1亿吨标准煤，比上年增长2.9%。其中，煤炭消费量占能源消费总量的56.2%，比上年上升0.3个百分点。资源禀赋的特点决定了我国能源消费将在相当长的一段时间内以煤炭为主。与已经实现碳达峰目标的欧美国家（欧盟，2006年；美国，2007年）相比，我国实现碳达峰与碳中和的间隔时间仅为30年，相较于欧美国家来说时间更紧迫。为了如期兑现“双碳”承诺，我国应加快研究、制定和出台碳税政策，助力低碳减排目标早日实现。

2018年，我国正式实施了《中华人民共和国环境保护税法》，这是一部专门体现绿色税制的单行税法。尽管我国在现阶段没有设立独立的碳税税种，但与碳税相关的绿色税种有很多，主要包括资源税、车船税、环境保护税、耕地占用税以及车辆购置税和城市维护建设税等。除了具有绿色性质的独立税种外，我国还在消费税、增值税和企业所得税的部分条款中体现了绿色环保的税收目标。

除搭建绿色税制外，我国还建立了较为完备的碳市场交易机制。当前，我国基本建成了以配额交易为主、以核证自愿减排量为辅的双轨碳交易体系，碳交易规模逐渐扩大，市场运行有序。在此基础上，适时引入碳税政策，不仅能够有效引导碳交易市场难以覆盖的领域积极参与碳减排，还有利于解决碳市场交易价格偏低的问题。随着“碳税+碳市场”协同的多元碳定价机制平稳运行，不仅增加了企业参与碳减排的途径，还能够在碳市场发生失灵的情况下将碳税作为有效补充，达到以碳税政策划定碳价底线的目的。

虽然国际上开征碳税的成功经验较多，但在具体国情下，我国碳税征管可能面临多重挑战。首先，开征碳税会不可避免地对经济产生负面影响。由于碳税的税负传导机制是通过提高化石能源价格来提高工业制造企业的成本，因此在化石能源作为我国主要能源的前提下，开征碳税在短期将对高耗能的大型工业企业产生较大冲击，对后疫情时代下的中小微企业施加更大的生存压力，对经济增长起到明显的抑制作用。其次，开征碳税还面临着技术限制。一方面，完整碳税制度不仅涉及征税范围、计税依据、税率等具体税制要素的确定，还包括庞大的碳排放源管理工作。相较于碳交易市场的前期筹备工作，碳税制度下的碳减排总量与企业减排具有更大的不确定性。这不仅需要花费大量时间和资金开展市场调研、信息搜集和分析研判等工作，还需要整理其他国家的实践经验进行参考，以避免盲目开征碳税导致碳定价不合理等问题出现。另一方面，当前我国碳排放数据质量较低，碳核算精准度较差，缺乏全国统一的碳计量评价标准体系，严重影响了碳计量重点工程的标准化实施以及企业碳排放数据的规范化管理。另外，由于我国碳市场环境不成熟，国内尚未形成配套的“双碳”行业职业教育体系，导致职业教育与碳市场需求不匹配、碳技术人才培养不足、“双碳”人才缺口大等问题产生。此外，开征碳税还会间接增加居民现有的税收负担，提高居民生活成本，这在一定程度上会增加政策实施阻力，使碳税开征受到社会质疑和排挤。

五、结语

随着重点行业开始沿着绿色发展路径转型，财税政策逐渐成为我国政府引导和支持的重要手段。它既能通过财政补贴和税收优化等方式激励社会公众积极参与低碳减排进程，又能通过增加税负和税收转嫁等方式倒逼高碳排放主体主动求变。财税政策的灵活性能够与各领域的减碳计划紧密融合，能够在有力化解我国低碳化发展路上所遇到的难题和困境，对支撑我国早日实现“双碳”目标具有重要意义。

相较于控制碳排放总量以及进行碳排放交易等基础的温室气体减排机制，征收碳税所需要额外支付的管理成本极少，因此制度本身具有极强的可行性。要保证碳税政策的顺利实施，不仅要增强公众对碳税的了解，还要出台相应的、具有约束力的配套措施来保证碳税的征收。此外，还需要与国际上的其他国家互惠合作，学习先进的征税经验和减排做法。展望未来，开征碳税是推动碳减排的必行之策。加快构建符合国情的碳税制度，将有效推动我国经济实现绿色低碳循环发展。