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浙江省湾区经济带城市环境空气质量达标和碳排放达峰协同“双达”的对策建议

2020-4-18 15:53 来源: 浙江社科联合会

一、协同“双达”的政策背景及基础

(一)源于国际承诺和法律文件。面对全球气候挑战,在经济发展新常态下,中国作出了大幅降低单位GDP能耗和温室气体排放,并于2030年或之前全国碳排放达到峰值的国际承诺。中国城市实现低碳发展转型,并尽早达到碳排放峰值,是确保中国履行应对气候变化国际承诺、走向低碳、生态、可持续未来的重要途径。《大气污染防治法》规定,未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市,应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限,达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。

(二)生态环境治理体系变革助力协同。2018年前,我国大气污染防治和温室气体减排工作分别由环保部和发改委两个部门牵头负责,在政策制定时难以综合考虑政策的协同作用,在政策实施时部门联动的政策实施成本高,运行效率低等问题都阻碍了协同控制、协同达标的实现。2018年,温室气体减排职能并入新组建的生态环境部,实现大气污染物一氧化碳和温室气体二氧化碳减排管理职能的打通,有利于推进大气污染物和温室气体协同减排和协同治理,有助于缓解多头治理,职责不清的现实问题,为城市环境空气质量达标和碳排放达峰协同“双达”提供了基础。

(三)大气污染物和温室气体具有同根同源性。煤炭、石油和天然气等化石燃料燃烧使用过程中会排放包括颗粒物、SO2、NOx等大气污染物和CO2等温室气体,即二者具有同根同源性。研究发现,以削减大气污染物排放为目标的措施常常也能减少温室气体的排放,以削减碳排放为目标的措施也同时促进大气污染物的减排,二者的排放控制具有协同效应,而且利用这种效应有助于以更低的成本实现双重减排目标。以湾区经济带重点城市杭州为例,基于2016年大气污染物及PM2.5源解析和温室气体排放数据,道路交通电力热力及工业锅炉、工业过程三大领域合计贡献了市内PM2.5污染的69%,温室气体排放总量近80%,是大气污染物和温室气体协同减排的关键领域。

二、湾区经济带实现协同“双达”面临的困难

(一)部门监管仍需磨合。虽然在国家层面温室气体减排职能并入生态环境部,但大气污染物控制和温室气体减排职能在省市级层面仍在不同的处室,就浙江省以及湾区经济带各地市生态环境部门而言,大气污染物控制职能在大气处,而温室气体减排职能在综合规划处。两个独立处室在大气污染物控制和温室气体减排的监督管理上不可避免存在差异,难以综合考虑协同作用。

(二)目标管理存在不协同。尽管湾区经济带内环境空气质量未达标的城市在应对大气污染方面均已经制定了“大气环境质量限期达标规划”,提出了明确的浓度控制目标和减排措施,然而各城市碳排放达峰的具体时间仍未确定。目前湾区经济带内各城市大气污染物编制和温室气体清单编制采用不同的编制方法,数据来源也不尽相同,不利于统一管控;各地市生态环境局也未实现污染物和温室气体排放的协同监测和报告;在政绩考核方面目前省政府尚未针对生态环境大部制改革为下级各部门制定综合考核的办法。

(三)产业转型处在关键期。浙江省湾区经济带各城市产业转型基本都处于“爬坡过坎”的关键阶段,产业政策方面,末端治理的难度越来越大,减排空间也更加有限,产业绿色转型的难度增加。以湾区经济带重点城市杭州为例,从环境统计年鉴和大气污染物排放清单来看,电力热力、纺织、化纤、化工造纸等行业是常规大气污染物排放的大户,其中纺织、化纤、化工和造纸是传统优势产业,也是高能耗性行业,电力热力行业又为这些传统行业提供能源;此外涂装、印刷和上述传统行业也是杭州市挥发性有机污染物排放的主要贡献行业。

三、湾区经济带实现协同“双达”的对策建议

(一)制定环境空气质量和温室气体协同“双达”规划

以“环境空气质量达标、碳排放达峰”为目标,制定协同“双达”规划。一是建议浙江省湾区经济带各设区城市尽快研究城市空气质量达标和温室气体排放达峰规划。各设区城市要对标国家环境空气质量二级标准(35微克/立方米),提出空气质量达标路径,同时还要确定碳排放达峰日期。通过协同“双达”目标倒逼大气污染物控制和温室气体减排工作迈向纵深。以“大气污染物控制”和“温室气体减排”为抓手,制定“双达”目标的绩效考核机制。二是在各城市“双达”基础上,整合制订浙江省湾区经济带“双达”整体规划,作为湾区经济带高质量发展的环境约束。同时建议浙江省委省政府统筹整合节能目标考核、碳排放强度考核、空气质量指标考核、污染物排放总量考核等考核政策,建立一体化的考核机制,同时明确相关职能部门的各自职责和问责机制。

(二)加强大气污染物和温室气体管理部门协同

以大气污染物和温室气体管理为重点,着力构建协同“双控”的湾区经济带一体化的管理体系。一是建议整合大气污染物和温室气体清单编制工作,采用相同的编制方法,相同的数据来源,减少重复劳动,降低编制和管理成本。二是建议在湾区经济带各城市中开展应对气候变化重点企业碳排放核算时同时核算大气污染物,将企业的碳排查和污染物排放登记统一起来。三是建议完善生态环境大数据信息平台建设,研究将碳排放报告、核查和履约系统与当前的排污许可证管理信息平台进行整合,为湾区经济带“大气污染物控制”和“温室气体减排”管理提供信息支撑。

(三)深化电力热力行业“双控”协同

以“深化能源结构调整”为重点,实现整个湾区经济带“双控”重点领域的协同减排。一是严把耗煤新项目准入关,实施煤炭减量替代,新增煤炭消费项目要通过优化能源结构与淘汰落后产能等方式削减煤炭消费存量。二是加强煤炭清洁化利用,使用低硫、低灰分煤炭,推进燃煤热电企业综合改造升级,实施热电锅炉“并小上大”。三是提升天然气等清洁能源利用水平,积极拓展天然气在工业、交通等领域的应用,充分利用太阳能、风能等可再生能源。四是推进燃煤锅炉 “煤改气”,对高污染、低效率燃煤锅炉实施煤改气、煤改电等清洁能源替代方案。

(四)加大交通领域“双控”协同

以发展“绿色交通”为重点,着力构建整个湾区经济带的低碳型城市交通运输体系。一是进一步完善重点城市小客车总量调控政策,合理控制燃油小客车保有量。二是进一步加强机动车管理,采取高排放车辆限行、淘汰补助、加强处罚等手段,引导老旧机动车淘汰,加强重型柴油车排放控制。三是加大公共交通服务供给,加快推进湾区经济带重点城市轨道交通建设和各城市间交通互联互通,完善公共交通快速通勤系统,着力提升公共交通出行比例。四是推进智慧交通发展,依托大数据技术,提升城市交通组织引导能力,科学配置交通运输资源,实现交通精细化管理。

(五)积极开展工业领域“双控”协同

以“工业产业结构调整”为重点,湾区经济带各城市要积极开展工业产业的转型升级。一是要继续推进“腾笼换鸟”,关停转迁高能耗、低散乱和污染企业,淘汰落后产能,实现凤凰涅槃。二是要优化资源要素配置,发展绿色生态型工业,科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境影响小、人力资源得到充分发挥的绿色生态工业,对加快污染物减排、改善生态环境,积极应对全球气候变化有着重要作用。三是积极吸引高端人才,将数字经济嫁接传统产业,从“机器换人”到“工厂物联网”,从数字化车间到智能工厂,提高劳动生产力。四是加快深化“亩均论英雄”改革,全面深化工业企业分类综合评价,深化资源要素差别化政策配置,加大对“亩产效益”综合分类评价排位末档企业的倒逼转型升级。

(宁波职业技术学院 沈杨,杭州市环境保护科学研究院 唐伟)

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