荷兰最高法院作出史上“最强”气候变化判决

2020-1-18 10:39 来源: 国际法律与政策 |作者: 李丹蕾

2019年12月20日,荷兰最高法院判决,认定根据《欧洲人权公约》,荷兰有采取措施防止气候变化的积极义务,并且到2020年底,荷兰温室气体的排放量必须比1990年减少25%。荷兰最高法院这一判决意义重大。虽然在世界范围内,已有大量关于追究气候变化法律责任的诉讼案件,但该案判决被认为是目前为止气候变化诉讼中的“最强判决”。因为在该案中,法院明确表示,尽管气候变化是由众多负有共同责任的行为体造成的,并且荷兰的温室气体排放量在全球占比微小,但这不能排除荷兰单独减排的国家责任。

本期“国际法律与政策”与各位分享中国政法大学国际法学院2019级硕士研究生李丹蕾整理的本案述评。


一、审理过程

2013年,一个致力于促进可持续性和创新的荷兰非政府组织——“乌尔根达基金会”(Urgenda Foundation)及其代表的800多名个人在海牙地区法院对荷兰政府提起诉讼,要求荷兰政府在2020年底将荷兰温室气体的排放量减少40%,或至少与1990年相比减少25%。将温室气体减排至少25%的依据是2007年的《政府间气候变化专门委员会第四份评估报告》。该报告称,如果全球温度上升超过2度,全球气候系统将会发生十分危险并且不可逆转的变化。根据委员会的分析,为了防止全球温度上升2度以上,发达国家的温室气体排放量必须在2020年底减少25%-40%。荷兰在2007年接受了这一目标,并宣布其目标是到2020年减排30%。然而,在2011年,政府却将目标降低到14-17%。

海牙地区法院最终判决,荷兰政府必须限制荷兰年温室气体排放总量,以在2020年底达到减排25%的目标。然而,这一判决却没有令双方都满意。荷兰政府认为根据分权原则,采取何种最合适的气候政策属于政府的职能,司法机构无权决定政府的决策内容;荷兰在全球的排放量极小,气候变化带来的问题不可能由荷兰一个国家解决;政府间气候变化专门委员会(IPCC)关于减排的方案有很多的不确定性,减排的目标也不是由IPCC来决定的,并且这种方案针对的是国际社会而不是单独的国家。因此荷兰政府认为,以现阶段的政策,荷兰仅可以达到减排19-27%的目标。乌尔根达基金会则以海牙地区法院没有直接援引《欧洲人权公约》的内容作为裁判的依据提起上诉。上诉法院在2018年10月9日的判决中维持了海牙地区法院的判决,并接受了乌尔根达基金会的上诉请求:判定荷兰需要采取积极的减排措施保护《欧洲人权公约》第2条和第8条规定的生命权以及私人和家庭生活权。2019年1月荷兰政府对上诉法院的判决又提起了上诉,最终在12月的判决中,最高法院驳回了荷兰政府的所有论点,维持了上诉法院的判决。

二、判决主要内容

作为近年来气候变化诉讼的“最强判决”,在本案审理过程中国际法发挥了重要作用。根据《荷兰宪法》第93条,国际法中可能“对所有人具有约束力”的条款可直接适用于国内法。上诉法院和最高法院都承认《欧洲人权公约》的直接效力,许多其他没有直接效力条约和原则,例如《联合国气候变化框架公约》、《巴黎协定》、在预防重大跨界损害方面的注意义务以及预防原则等,则被用来解释或支持部分基于其他理由得出的结论。

从国际法角度来刊,荷兰最高法院的判决得出的以下三个结论尤其值得关注。

(一)人权是防止气候变化的义务基础

在此方面,荷兰政府认为,由于气候变化带来的风险不够具体,《欧洲人权公约》第2条和第8条不包含气候变化背景下保护人权的义务,因为气候变化带来的危害后果的起因及影响范围都是全球性的;并且在任何情况下,环境本身不会受到《欧洲人权公约》的保护。

最高法院驳回了这些论点,同意上诉法院的意见,即荷兰采取减排措施防止气候变化的义务可以直接来源于人权法。最高法院认为,气候变化造成的风险足够真实和直接,它足以被纳入《欧洲人权公约》第2条和第8条的范围内。最高法院回顾了欧洲人权法院的判例法,得出在面对“真实和直接的风险”(real and immediate risk)时,国家有义务采取适当措施保护公民免受伤害。然而,在气候变化的背景下,这种危险不是指短期内立刻会发生的危险,而是指可能会直接威胁到相关群体的危险。虽然无法预测什么时候、什么地点会出现例如海平面上升、热应力、空气质量恶化、传染病蔓延加剧、降雨量过多以及粮食生产和饮用水供应中断等灾难性后果,但这些风险的综合效应很有可能在若干年后造成西欧数十万受害者。同时,预防原则也要求国家采取适当的措施防止危害性后果的发生。

然而,无论是上诉法院还是最高法院,似乎都只关心保护荷兰居民的利益,二者都没有讨论《欧洲人权公约》提供的保护是否同样及于荷兰领土外的个人及其后代的问题。法院也许是考虑到区分荷兰居民的利益与荷兰境外受影响的个人或群体的利益没有多少实际意义,因为荷兰采取的预防措施对荷兰居民和其他国家和地区的人都会产生积极影响。

(二)至少减排25%的目标是国际共识

荷兰最高法院不仅确认荷兰有《欧洲人权公约》第2条和第8条规定的积极义务,还确认这一积极义务包含至少减排25%的结果义务。在审理过程中,最高法院运用了所谓的“共同点”(common ground)方法,即在对《欧洲人权公约》的解释过程,法院可以依赖国际文件,无论它的内容是否具有约束力,只要“这些文件中的规范和原则在国际法或欧洲委员会大多数成员国国内法的适用中不断发展,并在某一特定的领域表现出现代社会的共识”。欧洲人权法院在解释和适用《欧洲人权公约》时,还重视科学见解和普遍接受的、但不具有约束力的标准。最高法院认为,虽然减排25%的目标只是2007年IPCC报告附件中的专家设想,然而该结论已经得到《联合国气候变化框架公约》缔约方年度会议的认可,并且欧盟也以此为参考制定其减排计划。因此,这些决议和声明就充分证明,国际社会对“发达国家迫切需要到2020年将温室气体排放量减少至少25%”达成了高度共识。法院的这一判决表明,当一系列没有法律约束力的决议与《欧洲人权公约》的积极义务挂钩时,重复实际上可以将不具约束力的规范转化为具有约束力的法律。

此外,尽管荷兰政府一直强调法院没有权力决定国家在预防气候变化方面的政策,但最高法院认为,司法机构应确保议会和政府在法律范围内行使权力,这些法律不仅包括国内法,也包括《欧洲人权公约》。保障人权是民主国家法治的重要内容,因此法院认为荷兰需要减排25%,但政府部门有权决定如何实现这一目标。

在此方面,法院还驳回了政府关于“25%的目标仅适用于作为集体的发达国家,而不是荷兰”的论点。法院认为,荷兰属于世界上人均排放量最高的国家之一是毋庸置疑的,荷兰政府既没有证明为什么荷兰可以适用一个较低的减排标准,也没有证明减排25%的目标会给荷兰造成不合理或无法承受的负担。最终法院确定了,虽然减排25%的目标是一个集体目标,但它完全可以单独适用于荷兰。

(三)荷兰有独立减排的部分责任

荷兰的另一主张是,由于气候变化是一个全球性的问题,各国均有减排的义务,荷兰在全球温室气体排放占比极小,对气候变化造成的危害后果可以忽略不计;即使荷兰采取了减排措施,对于解决全球性的气候变化问题也没有多大的效果。法院认为,虽然各国与气候变化之间只有部分因果关系,但每个国家都应对其减排份额负责。根据《联合国气候变化框架公约》和一系列缔约方年度会议的决定,解决全球性的气候变化问题需要各国尽最大的努力减少温室气体的排放;虽然荷兰的贡献可能较小,但仍应尽自己的一份力量进行减排,并承担部分责任。法院还引用国际法上“不伤害原则”以及《国家责任条款》第47条的评注来证明部分责任的合理性。

总之,在最高法院的判决中,可以明显看出法院对政府观点的否定态度。法院称,其他国家未能履行其责任以及一国减排对解决气候变化问题没有效果都不是一国不履行其义务的理由,否则,一个国家就可以轻易通过指责其他国家来逃避其责任;没有一次减排行动是可以忽略不计的,因为每次减排都会对减缓气候变化带来的危险产生积极影响。这些观点也很有可能被未来的气候变化诉讼所引用,尤其是相关论点已经出现在了其他国家的案例中。

三、结语

      荷兰最高法院的这一判决表明,在气候变化问题上,国家有义务采取预防措施,保障公民生命权以及尊重私人和家庭生活的权利;并且这种积极义务可以与温室气体排放量目标相联系。法院的这些结论将会是今后诉讼的重要参考点,特别是在后一点上,本案已超出了在相关问题中经常引用的2017年美洲人权委员会的咨询意见。对荷兰政府来说,在一年内到达25%的目标将是一项艰巨的任务。目前,包括尽早关闭燃煤电厂和降低高速公路的最高速度等相关政策正在酝酿之中。荷兰政府也表示,将在2020年初提出一套全面的附加措施来遵守判决。

最新评论

碳市场行情进入碳行情频道
返回顶部