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全球碳市场发展概览及对中国建设碳市场的政策建议

2019-5-8 10:17 来源: IIGF

近期,国际碳行动伙伴组织(International Carbon Action Partnership, ICAP)发布《2019全球碳市场进展报告》,介绍了全球正在运行的碳排放权交易市场的主要情况。本文将总结全球碳市场2018年发展特征,并提出对中国碳市场建设的政策建议。

一、全球碳市场现状概览

自2005年欧盟碳市场启动以来,碳交易体系在全球各地发挥着作用。目前,全球四大洲共有20个大大小小的碳市场正在运营(见图1),这些碳市场所覆盖的排放占到全球总排放量的8%,市场所处的行政区域涵盖了全球约八分之一的人口,占全球GDP的37%。而随着中国全国碳市场的建立,预计全球碳市场在2020年覆盖的温室气体排放可升至全球总量的14%。

图1.全球运行中的碳市场

2018年对于现行碳市场来说是实施改革,为2020年后碳排放目标实现做准备的一年。此外,6个司法管辖区正计划在未来几年启动碳交易体系,其中包括中国和墨西哥;还有12个地方政府开始考虑建立碳市场,作为其应对气候变化政策的重要组成部分,其中包括智利、泰国和越南。

截至2018年底,全球碳市场已筹集573亿美元拍卖收入作为新的公共财政支出。各国政府倾向于将拍卖收入用于应对气候变化项目,包括能效提升和可再生能源项目等。

二、各地碳市场进展情况

(一)欧盟碳市场通过第四阶段改革方案

欧盟碳市场(EU ETS)作为启动最早且目前规模最大的温室气体减排市场,一直受到全球气候行动者的关注。目前EU ETS正处于第三阶段运行中,纳入了电力行业、工业和国内航空业,其中国内航空业只纳入欧洲经济区(EEA)的航线。2018年2月,经过两年多的谈判后,欧盟部长理事会正式通过了EU ETS第四阶段(2021-2030)的改革方案,第四阶段的配额总量削减比例将从1.74%增至2.20%,进而加速减排进程,这将对控排企业的节能减排行为施加更大的压力。

2019年初欧盟启动市场稳定储备机制(Market Stability Reserve, MSR),目的是减少碳市场过剩配额,并提升市场抵御未来冲击的能力。2019年到2023年间,24%的剩余配额将放入MSR中(第四阶段的正常比例为12%),2023年后MSR中超过上一年度拍卖数量的配额将会失效。此外,其他改革方案还包括为解决碳泄漏问题而进行的更好的免费配额分配,以及促进低碳创新和支持低收入成员国工业和电力部门现代化工作的新的财政支持机制。

(二)多地区调整和新建碳市场

1.哈萨克斯坦碳市场

哈萨克斯坦碳市场开始于2013年1月,在经过几年运行后,于2016年暂停,针对运行中诸如配额分配、MRV体系等问题进行改革后于2018年1月1日重新开始运营。改革后的碳市场采用了全新的交易流程和配额分配方法。在配额分配方法上,控排企业可以自主选择采用历史排放法或者基于产品的基准法。哈萨克斯坦碳市场目前设计了三个阶段,配额可以在同一阶段内储存,但不能跨阶段使用。现阶段可利用国内减排量进行抵消,未来有可能会纳入国际项目减排量。

2.美国马萨诸塞州碳市场

美国马萨诸塞州2018年启动覆盖电力行业的新的碳市场,这一碳市场与区域温室气体倡议(RGGI)相互补充,确保该州实现2020年及2050年的自主减排目标。该碳市场逐渐提升拍卖配额在分配中的比例,2019年将有25%的配额通过拍卖分发至控排企业,2020年拍卖比例将增至50%,而2021年后所有配额都将通过拍卖的方式分配给企业。

3.加拿大新斯科舍省碳市场

加拿大新斯科舍省在2019年初启动碳市场,第一阶段履约期截至2022年。该碳市场覆盖了工业、电力、热力(建筑)和交通行业,包含了新斯科舍省约80%的温室气体排放,市场启动初期不采用碳信用抵消机制。配额的分配以免费分配为主,小部分配额进行拍卖。在履约期第一年,政府将预留3%的初始配额用于市场调节。配额的分配方法根据不同行业特征进行调整。

此外,哥伦比亚在2018年通过一项气候变化管理法,包含了可能通过建立全国碳市场应对气候变化的相关规定。美国俄勒冈州在2019年1月提出建立全国总量控制与交易体系,该体系将于2021年开始运行,运行目的是将2035年的温室气体排放降至1990年的55%。由此可见,碳市场作为减少温室气体排放的政策工具,已在全球范围内广泛运用。

(三)现行碳市场覆盖范围不同

现行的20个碳市场覆盖的行业有电力、工业、国内航空、交通、建筑、废弃物、林业七大类,如下图所示。从下图可以看出,新西兰碳市场覆盖了包括林业在内的所有7类行业,区域温室气体倡议(RGGI)和美国马萨诸塞州碳市场只纳入电力行业,瑞士碳市场只纳入工业。中国正在运行的8个试点碳市场均覆盖了电力和工业行业,但在其他行业的覆盖范围上有所不同:上海、广东、福建将国内航空业纳入试点碳市场中,上海、深圳北京碳市场将建筑业纳入控排范围,此外,深圳和北京试点还将交通业也纳入碳市场监管范围。此外,不是所有纳管行业内企业都需要进行碳市场交易,各试点均根据自身情况设置了纳入门槛,且不尽相同。

图2.全球碳市场行业覆盖范围概览图[1]

(四)各碳市场间已启动或正在考虑链接

2018年12月,瑞士议会投票通过了链接欧盟和瑞士双方碳市场的协议,预计最早于2020年1月启动链接,链接成功后的碳市场将新纳入瑞士国内航空业。为了实现链接,瑞士需要对本国相关立法进行修改。加拿大安大略省碳市场自2018年1月起分别建立起与美国加州和加拿大魁北克省的链接,但在6个月后链接终止。日本国内的两个碳市场东京和埼玉在2011年启动链接,开创了城市级碳市场链接的先河,目前这两个碳市场正在重点推进大型建筑和工厂的减排。韩国碳市场在阶段三(2021-2025年)开始考虑与其他碳市场链接的可能。碳市场间的链接可以有效减少履约成本,扩大市场影响范围,增加流动性以及减少价格不稳定对市场带来的冲击,因此不少碳市场都在探讨相互链接的可能。

三、对中国建设碳市场的政策建议

中国全国碳市场目前正处于基础建设期,2018年气候变化相关职能从国家发展和改革委员会调整至生态环境部,碳市场的监管职能也相应转隶。为更好地发挥碳市场对中国实现自主减排目标的作用,本文提出以下三条建议:

(一)加快全国碳市场建设进度

碳市场作为节能减排的有效政策工具,已经在全球范围得到验证。只要总量控制目标设置合理,配套设施建设齐全,碳市场可以发挥控制温室气体排放的作用。中国全国碳市场的建立将大大增加全球碳市场的体量。2019年4月3日,生态环境部发布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,向公众征求意见。该征求意见稿是全国碳市场制度建设的最新进展,管理条例将为全国碳市场建设提供法律基础。中国应加快全国碳市场建设进度,出台相关管理办法规范市场发展,设立科学合理的配额分配制度,建立全面的风险防控与稳定机制,最大程度发挥碳市场的良性作用,刺激企业减排积极性。

(二)重视试点碳市场运行经验

中国试点碳市场已持续运行了几年时间,个别试点交易量甚至超过了一些国家级碳市场。目前试点地区也在采取不同尝试,为全国碳市场的建设提供参考。比如上海试点将水路运输纳入碳市场,广东碳市场增加民航和造纸业,为全国碳市场纳入行业标准、配额分配方式以及监管等核心问题提供试点经验。另外,试点碳市场尝试使用不同的市场稳定措施来维持稳定运行。中国在建设全国碳市场过程中要重视试点经验,提炼和总结运行中遇到的问题及解决方案,为全国碳市场的顺利运行奠定基础。

(三)建立市场稳定机制

碳市场的稳定发展是其发挥减排作用的前提条件,也是后续碳金融产品推出的基础。全球正在运行的碳市场均采取措施稳定市场运行,如欧盟碳市场的稳定储备机制 (MSR),在配额流通数量超过某个阈值时将从市场中移除配额,而在配额流通数量低于设定的下限时释放配额,且稳定储备中超过上一年拍卖量的配额将作废。韩国也设立了配额委员会,根据一定的标准,采取基于价格或数量的市场稳定措施。中国碳市场也需在基础设施建设阶段制定市场稳定机制,用于维持碳市场的稳定发展。

作者:洪睿晨    中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
附注[1]图片来源:ICAP. (2019). Emissions Trading Worldwide: Status Report 2019. Berlin: ICAP.

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