截至2016年，人类活动导致全球平均气温比工业化前高出1℃，并正以每10年0.1～0.25℃的速度增长，留给人类的温室气体排放空间越来越少。一种资源只有当它具有稀缺性时，才具有交换价值，才能成为经济资源。碳排放权交易体系就是通过设定排放总量目标，确立排放权的稀缺性，发挥市场在温室气体减排中的决定性作用。同时，碳排放权交易可以突破时间和空间限制，使碳减排发生在边际成本最低的主体，以较低代价实现排放控制目标，并充分体现“谁排放谁买单、谁减排谁受益”的环境治理基本原则。

　　目前全球气候治理处于“三缺口”状态

　　巴黎气候大会突破了各缔约方长期争论的历史责任、资金安排和减排约束等问题，把世界各国的注意力重新聚焦在气候变化问题的严重性上来，并勾勒出全球环境和发展的新秩序，重构了全球气候治理模式。但是，美国宣布退出《巴黎协定》使得全球气候治理的前景略显黯淡，也使得后巴黎协定时代的全球气候治理面临着减排、资金和领导力等诸多棘手问题。

　　一是减排缺口仍然较大。有研究表明，即使国家自主减排贡献方案全面实施，到2100年，全球气温升幅仍将达到2.6～3.1℃，无法完成《巴黎协定》提出的2℃的温控目标。如果进一步实施1.5℃温控目标，那么在2050年左右就必须达到近零排放，比实施2℃温控目标早10-20年。可见，目前的减排力度还存在较大缺口，需要进一步增强。

　　二是资金短缺进一步加剧。《巴黎协定》第九条第一款明确提出，“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金”。根据历史排放量等指标核算，美国本该是最大的资金来源国，但其终止了履行资金援助的责任，也使得其他发达国家继续提供资金的动力下降。研究表明，2030年发展中国家应对气候变化资金需求总量将达到4740亿美元，在目前1000亿美元还没落实的情况下，全球气候融资的缺口在进一步扩大。

　　三是领导力的构成发生显著改变。随着发展中国家碳排放量的逐渐增大和国力的日益增强，参与全球气候治理的意愿和能力显著提升，加之气候变化的全球外部性等特征，使得大国治理范式无法在气候变化领域取得显著成效。同时，每类国家参与全球治理的利益诉求存在较大差别，最不发达国家是获得资金补偿和适应气候变化；新兴经济体是产业结构升级和环境效益；发达国家是获得绿色低碳技术优势和主导国际进程。在美国退出《巴黎协定》的背景下，欧盟在忙于恢复经济和解决难民问题，中国仍然很难单独承担起领导者的角色，全球气候治理的领导力缺口反而更加严重。