要建立全国碳市场，首先要确定这个体系的覆盖范围，然后才能谈及数据报告核查、总量设定、配额分配和配额交易等其他设计要素。体系覆盖范围不仅要规定纳入交易体系管控的行业，也需明确纳入管控企业的门槛和温室气体种类等。因此，碳市场的覆盖范围决定了这个体系可以管控的温室气体排放总量的大小，也就从根本上决定了这个体系在履行应对气候变化国际承诺和完成国内碳减排目标中可发挥的作用大小，覆盖的碳排放总量足够大时，这个碳市场体系可对以上两个目标发挥比较大的作用。同时，当这个体系既覆盖了主要的能源供应部门，也覆盖了主要的能源使用部门时，这个体系也能更公平、有效地控制整个经济体的碳排放。另外，当碳市场覆盖到主要的存在产能过剩问题的高能耗行业时，能够真正助力供给侧结构性改革。

　　全国碳市场的覆盖范围应是多个行业。选择电力一个行业启动全国碳市场，是把电力行业作为全国碳排放交易体系建设的一个突破口，多个重点排放行业未来将逐步纳入进来。在2015年9月发表的《中美元首气候变化联合声明》中，提出全国碳排放交易体系将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。声明中指出的行业覆盖范围有充分的科学依据，很好地体现了我国应对气候变化和供应侧结构性改革的任务要求。

　　设定纳入交易体系管控的企业门槛也是交易体系设计和建设中的一项基础性工作。门槛越低，覆盖的企业数量就越多，市场管控的碳排放量就越大。但考虑到企业参与交易的能力和政府的管理成本，企业门槛也不是越低越好。在石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业中，年能耗一万吨标准煤及以上的企业大约有7000家。这些企业的总排放量占到工业部门碳排放的75%以上，管住了这7000家左右的企业，就管住了工业部门碳排放的大头，同时政府的管理成本也在可接受的范围之内。因此，将年能耗一万吨标准煤（年二氧化碳排放2.6万吨左右）作为交易体系的企业门槛是比较合理的。

　　能源使用导致的二氧化碳排放是我国最主要的温室气体排放来源，占我国温室气体排放总量的80%以上。在交易体系建设初期，把能源使用导致的二氧化碳排放作为管控对象也是一个合理的选择。根据我们的测算，现在的国家碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量将占全国碳排放总量50%以上，能够为我国履行国际应对气候变化承诺和完成国内碳减排目标做出很大的贡献。