碳排放权交易是主要的碳定价机制之一。从国际看，自2005年欧盟开启碳排放权交易以来，碳市场已经逐渐成为越来越多国家和地区推行的碳减排政策工具。根据国际碳行动伙伴组织发布的报告，截至2026年2月，全球已建成41个碳市场，覆盖全球温室气体排放量的约26%，较2005年增长了五倍多。从国内看，随着应对气候变化政策与行动的不断强化，碳市场建设日益重要，我国已成为全球覆盖温室气体排放规模最大的碳市场。进入“十五五”时期，我国碳市场首次提出量化减排目标，进一步强化了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，标志着碳市场建设从“有没有”向“好不好”的转变。为此，需转变认识和思路，加快构建以全国碳市场为主体的碳定价机制。

我国加快迈入碳定价新阶段

“十二五”期间，碳市场在酝酿中启动建设。先是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“逐步建立碳排放交易市场”要求。随后，国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出“更多地发挥市场机制作用”，并从建立自愿减排交易机制、开展碳排放权交易试点、加强碳排放交易支撑体系建设三个方面部署了碳市场建设工作。这一时期，国家发布了三批共24个重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南，开始推动重点企事业单位报告温室气体排放；同时，在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省、深圳市启动了碳排放权交易试点，为全国碳市场建设探索路径。

“十三五”期间，碳排放权交易体系建设加快。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出，要“发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”，明确全国碳排放权交易市场启动运行的阶段性目标。为加快碳市场建设，国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，首次提出将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位，明确以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，分阶段、有步骤地推进碳市场建设。其间，我国提出了“双碳”目标，为碳市场管理制度制定、碳排放配额分配方法成型、注册交易系统建设等注入了重要动力，各项工作在“十三五”末期明显提速。

“十四五”期间，碳排放权交易实现破局。2021年，全国碳排放权交易市场经过近10年的酝酿和建设，实现上线交易。经过4个履约周期的运行，全国碳市场运行平稳有序，市场活力进一步提升，重点排放单位碳减排意识持续增强，配额清缴完成情况全面向好，全国碳排放权交易市场推动全社会低成本减排的功能不断显现。其间，颁布了我国应对气候变化领域的第一部专门法规——《碳排放权交易管理暂行条例》，首次以行政法规的形式确立了碳排放权交易市场的基本制度框架，开启了我国碳市场法治新局面。我国碳市场领域的首份中央文件——中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》出台，为碳市场建设和监管提供了长期政策引领。此外，碳市场覆盖行业范围首次实现扩围，实现了从单一行业向多行业、从单一气体向多类气体的拓展。

进入“十五五”，碳市场定价功能将更加突出。《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》着眼新阶段新形势，明确阶段性目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。《中华人民共和国生态环境法典》首次将碳市场纳入国家法律，进一步突出了市场化机制在加速绿色低碳转型中的核心作用。随着碳市场扩围推进、碳价格逐步攀升、碳交易活跃度持续提升，“排碳有成本、减碳有收益”的碳定价功能必将进一步强化，有效助推经济社会全面绿色转型。

顺势提出碳市场量化减排目标

“十五五”时期是我国实现碳达峰的关键期和攻坚期，也是推进落实2030年、2035年应对气候变化国家自主贡献目标的重要时期，绿色低碳转型任务艰巨繁重。作为利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，碳市场建设和发展日益重要。《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，进一步发展全国碳市场，到2035年建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。《美丽中国建设“十五五”规划》紧扣阶段性需求，强调充分发挥全国碳排放权交易市场对实现碳排放总量和强度双控目标的重要支撑作用。

着眼碳排放双控需要，提出碳市场量化减排目标高度契合降碳的迫切需要，也是强化碳市场功能和作用的必然趋势。2026年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，明确要积极发挥碳市场等各类市场化减排机制的作用，并将全国碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制指标纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系，凸显了其对碳达峰碳中和的支撑作用。2026年7月，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》，首次提出“十五五”时期全国碳排放权交易市场覆盖行业的单位产品碳排放降低3%左右的目标；同月，《国家应对气候变化“十五五”规划》再次强调了这一目标，碳市场覆盖行业单位产品碳排放降低成为积极应对气候变化的重要指向性指标。

量化减排目标将带来多重影响

量化减排目标，意味着管控力度更大。“十二五”以来，我国长期实行相对宽松、更具弹性的以碳排放强度控制为主的碳排放管理方式。从“十五五”开始，将实施碳排放总量和强度双控：碳达峰前实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。由此，将形成地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等多层次碳约束、碳规制。“十五五”期间，在经济增速明显放缓的背景下，既要实现单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%的目标，还要实现二氧化碳排放、煤炭消费、石油消费3个达峰，关键是要抓住碳市场覆盖行业这个“牛鼻子”，推动节能、减煤、降碳协同推进，将宏观目标压实至重点排放行业和相关企业。

量化减排目标，意味着覆盖范围更广。2014年以来，我国持续组织开展发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等8个重点行业温室气体排放报告与核查工作。“十四五”期间，以发电行业为突破口，碳排放权交易市场逐步纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，管控二氧化碳排放占全国总量比重从约40%提升至60%以上。到2025年，纳入全国碳市场配额管理的重点排放单位多达3378家，其中发电行业2087家、钢铁行业232家、水泥行业962家、铝冶炼行业97家。“十五五”期间，石化、化工等重点排放行业将陆续纳入全国碳市场配额管控，碳市场量化减排目标将向更多的行业、更多的企业传导和压实，倒逼加快向绿色低碳转型。

量化减排目标，意味着碳价信号更强。不同于命令型治理工具，碳市场主要通过释放合理的碳价格信号，促进碳排放资源优化配置，引导减排成本低的行业和企业优先减排，为企业减排提供灵活选择，助力全社会实现低成本减排。全国碳市场开市的第一年（2021年），碳排放配额成交量达1.79亿吨，成交额76.61亿元，年底收盘价54.22元/吨，较开市首日开盘价上涨13%，交易价格稳中有升，先行纳入行业的企业开始意识到碳资产管理问题。到2025年，全年配额成交量达2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元，交易规模持续扩大；年底收盘价为74.63元/吨，全年交易均价为62.36元/吨。根据清华大学有关研究测算，“十五五”期末碳价需要上升至140元/吨左右，才能在激励与约束之间找到平衡。随着碳约束收紧和碳市场活跃度的提升，碳价有望进一步攀升，将成为引领绿色技术研发应用、绿色投资扩张的重要驱动力。

推动以碳市场引领低碳转型

实现碳市场量化减排目标，是一项系统而艰巨的任务，需要紧扣构建以全国碳市场为主体的碳定价机制，加快形成引导和倒逼碳减排的新格局。

一是夯实碳排放数据基础，守牢碳市场生命线。坚持全链条、全过程、全地域强化重点排放行业的碳排放数据质量管理，避免出现玩“数字游戏”式的虚假情况。强化源头计量，推动从能源计量依赖转向碳排放计量体系，强化数智化计量设备配备和使用，提升关键参数计量及计量器具检定校准校验、采样制样、检验检测等基础能力。提升记录台账、统计报表等规范化管理水平，实现关键参数层层可溯、可查、可验。强化企业温室气体排放数据质量控制方案的牵引作用，构建完善企业温室气体排放核算、报告与核查体系，优化经验参数和异常报警规则，严防数据弄虚作假，减少关键参数偏差。

二是科学分配碳排放配额，推动高水平清缴履约。一方面，对碳市场已纳入行业，动态调整平衡值、修正系数等关键参数，推动配额分配更加精准合理；与此同时，科学制定碳市场新覆盖行业碳排放配额，推动配额分配方法迭代更新，确保压力合理性、行业公平性和政策一致性。另一方面，坚持将“重点排放单位碳排放配额清缴完成率稳定在较高水平”作为重要导向和刚性约束，将单位产品碳排放下降目标分解到纳入行业，并与配额分配基准、履约考核、行业绿色改造政策相衔接，健全碳市场清缴履约激励和惩处机制，引导企业从被动履约转向碳资产经营管理。

三是增强市场活力，强化碳价格信号发现作用。碳市场活力是影响碳价格功能和作用发挥的关键。着眼新阶段要求，需实施碳排放配额总量控制，逐步收紧配额分配，加快引入和推行配额有偿分配，增加配额交易需求。尊重市场运行规律，丰富交易主体、交易产品和交易方式，加快引入和稳步扩大非履约交易主体，加快提升市场交易活力，加强碳交易价格引导，进一步明确碳排放配额的法律属性、会计确认和资产管理规则，增强企业持有和交易配额的积极性，从而增强企业降碳内生动力。

四是强化碳市场激励约束，撬动要素投入。碳市场覆盖行业是实现二氧化碳和煤炭消费达峰的关键领域。要严格控制高碳项目上马，有序推动低效产能退出，推动“以旧换新、以小换大、以低碳换高碳”，深入推进重点行业节能降碳改造和设备更新，推广使用脱碳技术和工艺，稳步提升原料和燃料低碳化替代率。鼓励发展碳资产质押等业务，促进碳金融产品和服务创新，拓展绿色投融资渠道。推动重点排放行业和企业将碳资产作为企业资产经营管理的重要部分，推动碳资产保值增值。

【基金项目：四川省哲学社会科学规划项目（批准号：SC25ST003）、四川省科技计划（项目立项编号：2025NSFSCR0136、2025NSFSCR0024、2026NSFSCR0016）、中共四川省委政策研究室新型智库研究课题、四川省生态环境政策技术支撑项目】

【作者单位：四川省环境政策研究与规划院（四川省长江黄河上游生态屏障建设研究智库）】