拉萨河是雅鲁藏布江五大支流之一，且是其中流域面积最大的一条。长期以来，西藏自治区和拉萨市人民政府高度重视拉萨河流域生态保护工作，先后出台了《西藏自治区水污染防治条例》《拉萨市雅鲁藏布江保护条例》《拉萨市中心城区水系保护条例》等地方性法规，全面落实河长制度，推进河道相关工程建设，拉萨河流域生态保护取得阶段性成效。但受法治体系碎片化、流域协同机制缺位等问题影响，拉萨河流域生态保护仍面临诸多困难。

今年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“生态环境法典”）构建起覆盖污染防治、生态保护、绿色发展、法律责任的全链条制度体系，为高原河流重点流域的法治化、系统化、精细化保护提供了重要契机。在此背景下，如何守护好拉萨河流域，将生态环境法典的顶层设计转化为拉萨河保护的具体实践是破解当前拉萨河保护难题，提升治理效能的关键。

拉萨河流域保护的困境

法治体系碎片化，上位法衔接不足

现有的立法主要聚焦于拉萨河流域水污染防治、河道管控等相对单一的领域，而针对拉萨河流域系统治理、跨流域协同治理、法律责任衔接等核心制度，缺乏足够的针对性与可操作性，在实际运用中并未充分发挥作用。

地方立法规范需要充分体现生态环境法典的立法理念与制度设计，形成生态环境法典、青藏高原生态保护法、地方立法三级衔接顺畅的法治体系，但现有的法律制度与拉萨河保护的实际需求仍存在一定脱节。

协同治理机制缺失，法治协同程度较低

拉萨河流域途经墨竹工卡、林周、达孜、城关等多个县（区），其上下游、左右岸、干支流的治理主体比较分散。尽管河长制的实施取得了一定成效，但当前协同治理仍依靠行政协调、临时协商，缺乏统一的法定统筹协调机构、明确的议事规则与完善的考核问责机制，协同治理能力存在明显不足。

在规划编制、环境监测、执法监督、应急处置等环节，尚未形成统一联动机制，数据不共享、标准不统一、执法不同步的问题相对突出，这种治理格局需要改变。

生态补偿模式单一，执法司法保障薄弱

拉萨河流域目前的生态保护补偿以财政转移支付为主，但市场化、多元化的生态保护补偿机制尚未建立，流域横向生态保护补偿、生态产品价值转化等模式存在缺失，补偿标准与高原生态修复成本不相匹配。与此同时，基层执法队伍的专业能力有待提升，相关领域人才较为短缺；在司法保障层面，环境资源专门审判机制尚不完善，生态环境公益诉讼适用不足，损害担责、严惩破坏行为的法治威慑力未能充分发挥。

法典实施背景下的完善路径

以生态环境法典为统领整合地方立法，完善三级法治衔接体系

针对当前法治体系碎片化问题，需要以生态环境法典为顶层统领，统筹推进“国家法典—专项法律—地方立法”三级体系建设，打通上位法落地生效的“最后一公里”。同时，开展地方立法专项清理与整合工作，全面对标生态环境法典的立法理念和核心制度，对《西藏自治区水污染防治条例》《拉萨市雅鲁藏布江保护条例》《拉萨市中心城区水系保护条例》等分散的现行规范逐条审查，废止与上位法相冲突的条款，整合重复交叉的管控规则。此外，应摒弃过去按要素、分领域的立法模式，启动制定统一的拉萨河流域生态保护条例，对流域内水、土壤、植被、湿地、野生动物等全要素进行保护，以及预防、管控、修复、追责的全流程管理纳入统一立法框架，推动实现从单一污染管控到生态系统整体保护的转型。

同时，需要建立法治化的上下衔接机制，清晰界定三级立法规范的效力层级与适用边界。一方面，将生态环境法典确立的绿色发展、系统治理、风险预防等理念与价值导向全面融入地方立法，确保地方制度设计始终与国家顶层立法保持一致；另一方面，将上位法中原则性、框架性的规定转化为适用于拉萨河、可落地操作的具体规则。例如，细化生态环境法典中的生态环境分区管控制度，按照拉萨河市域干流的空间格局，分别划定市域上游林周、墨竹工卡水源涵养核心区，市域中游达孜城镇发展管控区，市域下游城关湿地生态保护区的差异化管控要求；再如，细化生态环境损害赔偿制度，将冻土破坏、原生植被损毁、高原特有物种栖息地丧失等高原特有的生态损害类型正式纳入法定赔偿与追责范畴，明确高寒生态环境损害的认定标准与修复责任。

落实生态环境法典协同治理要求，建立法定化流域协同机制

以生态环境法典确立的流域系统治理、协同治理理念为根本遵循，将过去依赖行政协调、临时磋商的“软协同”升级为法治化、制度化、常态化的“硬协同”。依据生态环境法典关于流域治理的相关规定，建议制定拉萨河流域生态保护条例，并设立拉萨河流域生态保护统筹协调委员会，作为跨区域、跨部门的决策机构，成员覆盖流域内所有县区政府及生态环境、自然资源、农业农村等相关部门，同时以法律形式明确其决策权限、议事规则、执行程序和监督问责机制，明确其统筹流域规划制定、政策协同、监测联动、联合执法、应急处置的职责，以此取代过去零散的临时协调会议。在此基础上，建议将现行河长制全面纳入，在条例框架下，把河长制的日常巡查、问题督办职能与统筹协调委员会的跨区域决策职能有机衔接，形成“法定统筹机构+河长制”的双层协同治理体系。

在规划、监测、执法、应急等环节建立统一联动规则。制定统一的拉萨河流域生态保护总体规划，明确全流域统一的保护目标、开发边界和管控要求，取代各县（区）分散编制的规划确保上下游、干支流规划无缝衔接；建立统一的生态环境监测网络，明确统一的监测指标和技术标准，以法定形式明确各县区、各部门的生态环境数据共享义务，搭建流域统一的生态环境数据平台；建立跨区域联合执法机制，统一执法标准和处罚尺度，明确定期联合巡查、案件移送、交叉执法的规则，厘清跨区域生态环境违法案件的管辖权限；建立统一的突发环境事件应急处置机制，制定流域统一的应急预案，明确上下游县（区）的应急响应义务和联动程序。

对标生态环境法典责任条款，健全多元化补偿机制与执法司法保障

立足青藏高原生态安全屏障建设的战略定位，构建适配西藏本地实际的多元化生态保护补偿体系与全链条执法司法保障机制，切实将生态环境法典的刚性约束力落到实处。

在生态保护补偿方面，优化纵向财政转移支付制度，统筹中央重点生态功能区转移支付和自治区、市、县三级配套资金，结合高寒生态修复成本高、周期长的特点，建立差异化、以保护成效为导向的补偿标准，提高上游生态输出区的补偿额度。加快建立流域横向生态补偿机制，进一步厘清上下游及跨区域的生态保护责任边界，推动上游生态保护重点县区与下游用水受益区签订法定补偿协议，建立“水质达标激励+超标赔偿”的双向约束机制。同时，积极拓展市场化补偿渠道，探索开展拉萨河流域林业碳汇交易，培育高原生态旅游、生态农牧业等生态产品价值实现模式。

在执法司法保障方面，首先要强化基层执法队伍的专业化建设，依托高校定向培养生态环境执法和专业技术人才，增加双语执法人员，并定期开展高寒流域生态保护专项培训。同时，需要完善环境资源专门审判机制，推进涉生态环境案件刑事、民事、行政“三合一”归口审理，优化高原生态环境损害司法鉴定配套机制，建立专家陪审员与专家辅助人制度。此外，要进一步扩大生态环境公益诉讼适用范围，鼓励检察机关、社会组织针对流域生态破坏行为提起公益诉讼，推广增殖放流、补植复绿、劳务代偿等恢复性司法实践。最后，严格落实生态环境损害赔偿制度，依法从严惩处非法排污、乱采滥挖、破坏湿地等违法行为，提高违法成本，形成法治威慑。

生态环境法典的生命在于实施，拉萨河流域的保护需要将其顶层设计转化为地方实践，以法治之力守护好这条高原“生命之河”。

【基金项目：西藏大学研究生高水平人才培养计划“生态环境法典视域下拉萨河流域保护法治化路径研究”（2026-GSP-S061）】

（蒋硕毅系西藏大学硕士研究生，郭双节系通讯作者、西藏大学副教授）