原标题：全国碳市场进入“硬约束”时代——专访国家气候战略中心柴麒敏

近日，一份涵盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业的配额分配方案正式落地。这是全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）启动以来，首次将4个行业放进同一份文件、执行同一套管理逻辑。

而就在不久前，《国家应对气候变化“十五五”规划》刚刚亮出一项前所未有的硬指标：全国碳市场覆盖行业的单位产品二氧化碳排放，要比2025年下降3%左右。

从《规划》定目标到配额方案落地，从聚焦“单位GDP碳排放强度”到瞄准“单位产品碳排放”，从单一行业先行先试到四大行业同台竞技，一连串节奏紧凑的动作背后，究竟藏着怎样的政策深意？记者为此专访了国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏。

中国环境报：国家层面首次将碳市场覆盖行业的“单位产品碳排放”下降幅度作为核心指标。这与以往聚焦“单位GDP碳排放强度”的宏观目标有何本质不同？

柴麒敏：两者有本质区别。单位GDP碳排放是一个宏观经济指标，衡量的是整个经济体单位经济产出所对应的碳排放水平，其分母是经济增加值，受价格、产业结构等多重因素影响。而单位产品碳排放是一个微观工艺指标，直接衡量生产每度电、每吨钢铁、每吨水泥、每吨铝等具体产品的碳排放量。

简单说，前者回答的是“整个国家用多少碳排放产出了多少GDP”，后者回答的是“生产一吨产品到底排了多少碳”。从宏观到微观的转变，意味着减排压力从国家层面的统计数字，穿透到了企业生产线的每一个环节。

单位产品碳排放下降3%，如果叠加产能产量的变化趋势及新建和改扩建“两高”工业项目碳排放等量或减量置换政策，碳市场覆盖行业的碳排放总量有望实现稳中有降。据目前相关研究预测，总量有较大潜力下降2%左右。

这一重大变化向市场和企业传递了强烈的政策信号：碳市场从柔性辅助工具，正式转变为承载硬性减排指标的刚性制度载体。

中国环境：“十五五”时期，全国碳市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右。您如何看待这一设定？在实际执行中，如何确保这一目标不会落空？

柴麒敏：需要注意到的是，“3%左右”目标是“预期性”指标，这体现了政策设计的务实与审慎。约束性指标是各级政府必须完成的硬性任务，而预期性指标主要依靠市场主体的自主行为和政府的政策引导来实现。碳市场本质上是通过价格信号引导企业自主减排，将其设为预期性指标，既尊重了市场机制的内在规律，也避免了行政“一刀切”可能带来的效率损失。

但“预期性”绝不意味着“随意性”，制度设计构建了多重保障机制。四大行业配额分配方案首次将发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业纳入统一管理，通过扩大管控范围、取消结转政策、将预分配比例由70%统一下调至50%等多重手段，实现了配额供给的“边际收紧”。在微观管控层面，四大行业配额分配方案通过碳排放强度系数法将企业配额与产量挂钩，同时设置“特殊情形”等量分配规则，避免因工艺“先天”特点让企业吃亏。

3%的目标虽然表述为“预期性”，但其背后是一套不断收严的配额约束机制在托底。全国碳市场覆盖的二氧化碳排放量已占全国总量的60%以上，2027年将基本覆盖工业领域主要排放行业。随着配额分配逐步收紧、有偿分配比例有序提高，碳价信号将日益强化，倒逼企业加大节能降碳力度。在这种制度框架下，行业周期波动可能影响单个企业的配额盈缺，但无法改变整个行业基准值持续收紧的趋势；企业可以通过购买配额来应对短期波动，但长期来看，只有真正降低单位产品碳排放，才能在市场中立于不败之地。“预期性”的表述赋予市场以弹性，而不断收严的配额约束则确保了目标不会落空——这正是“有效市场”与“有为政府”相结合的治理智慧。

中国环境报：实现这一目标难度如何？主要面临哪些挑战？

柴麒敏：难度不容低估。挑战主要在以下几个方面。

其一，数据质量是首要瓶颈。发电行业核算相对简单，而钢铁、水泥、铝冶炼生产工艺复杂，碳排放相关参数涉及燃料消耗、原料成分、工艺参数等多维度变量，新纳入行业的数据质量还在爬坡阶段，核算难度远大于电力行业。

其二，行业异质性突出。统一政策框架下难以“一刀切”，各行业减排路径不同，如何实现精准激励，考验制度设计的精细化水平。

其三，企业能力参差不齐。新纳入企业整体碳市场经验缺乏，能力不足的部分中小企业将面临更大的履约压力。

其四，经济周期波动可能扰动减排进程。经济增长放缓时，企业可能压缩减排投入；增长过快时，排放总量可能反弹。

其五，国际碳关税倒逼与国内规则衔接的双重压力。欧盟碳边境调节机制已覆盖钢铁、水泥、铝等进口商品，国内碳市场规则与国际标准如何对接，直接关系到出口企业的竞争力。

综合来看，3%的下降目标虽然看似温和，但其背后是核算体系从“单一行业”向“多行业协同”的跃迁、管控逻辑从“强度控制”向“总量约束”的转型，以及数以千计的企业从“零经验”到“全流程履约”的能力跨越。这既是减排攻坚战，更是治理能力提升战。

中国环境报：新纳入行业与原有的发电行业在降碳路径上各有哪些侧重点？配额分配是否需要“因业施策”？

柴麒敏：各行业因生产工艺和排放结构不同，降碳路径各有侧重。

发电行业的降碳核心在于能源结构转型。煤电正从电量型主体电源向调节性电源转型，核心目标是灵活低碳。与此同时，新能源装机规模已历史性超越火电，消纳压力日益凸显，降碳逻辑正从“做大新能源增量”转向“优化煤电存量与提升新能源消纳质量并重”。

钢铁行业的降碳焦点在于工艺革新。深度脱碳依赖于氢冶金、全氧冶炼、电炉短流程等技术的突破，技术成熟度和经济性仍是核心瓶颈。

水泥行业的降碳难点在原料端。石灰石分解产生的碳排放占比超过60%，这是工艺过程排放，无法通过能源替代解决。使用电石渣、钢渣等替代原料可以减少碳酸钙用量，但规模化应用尚不成熟。

铝冶炼行业的降碳核心是用能结构转型，依赖电力结构清洁化，同时涉及产能向清洁能源富集区转移。此外，该行业还涉及四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）等更强温室效应的全氟化碳（PFCs）气体减排。

在配额分配上，“因业施策”不仅必要，而且已经在制度设计中体现。四大行业配额分配方案延续了碳排放强度系数法，将企业配额与产量挂钩，不设绝对总量上限，同时针对各行业特殊工艺设置了差异化的“特殊情形”等量分配规则。以2026年度为例，发电行业将掺烧生物质机组的适用门槛从10%提升至20%；水泥行业将电石渣替代率的适用门槛从15%提升至30%；钢铁行业则新增了“采用富氢碳循环氧气高炉低碳冶金工艺的企业”特殊情形。

这种“统一框架下的差异化设计”，既确保了四大行业在同一市场规则下公平竞争，又充分尊重了各行业工艺特点和技术路径的差异性。