《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）提出，加快经济社会发展全面绿色转型，积极稳妥推进和实现碳达峰。作为控碳减碳的核心
政策工具，上海
碳市场需以碳达峰为牵引，推动创新政策，持续优化核心制度，充分释放市场机制的
减排效能，为上海经济社会发展全面绿色转型提供有力支撑。
上海碳市场发展现状
上海碳市场自2013年启动以来，已平稳有序运行13年。该市场公开透明、运行高效规范，充分发挥了全国
碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）“政策试验田”的作用。
核心制度
覆盖范围。经过十余年的运行发展，上海碳市场覆盖范围不断扩大，纳入企业数量持续增加。目前，已纳入
石化化工、
有色、
建材、汽车、电子等工业企业以及
航空、水运、建筑等非工业企业共400余家。纳入门槛按行业区分，工业、航空
运输和危险废物治理企业为年能耗量1万吨标煤以上或年碳排放量两万吨以上；水上运输企业为年能耗量5万吨标煤以上或年碳排放量10万吨以上；数据中心企业为单体数据中心年碳排放量2万吨以上；普通货物道路运输、建筑、港口机场企业为年能耗量5000吨标煤以上或年碳排放量1万吨以上。
配额分配。逐步形成了以提升效率为导向、以免费分配为主的配额分配机制。分配方法包括历史排放法、历史强度法和行业基准线法。目前，75%以上的企业采用历史强度法或行业基准线法分配配额。分配方式坚持能源结构优化导向，依据企业含碳能源排放占比，设定93%～99%的免费分配比例。同时，为强化激励约束效应，对碳排放总量或强度持续下降、减污降碳协同增效表现较好的企业，适当上浮其免费配额比例。
核算体系。上海碳市场陆续制定出台了《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》和10个分行业核算方法。10个分行业具体包括：6个工业行业（
电力热力、化工、
钢铁、有色、非金属矿物、纺织
造纸）、3个
交通运输行业（航空、水运、运输站点）和1个服务业行业。根据上述
方法学，上海市温室气体排放核算以纳管企业法人为边界，即核算的是“组织碳”。
排放情况
随着钢铁、电力两大高耗能行业相继纳入全国碳市场，上海碳市场覆盖范围内的排放总量占全市碳排放的比重已显著下降。从碳排放结构来看，2025年度，工业领域碳排放占上海碳市场总排放的41.3%；交通领域占比达54%，跃居首位，成为碳市场最主要的排放源；数据中心占3%；危险废物治理业占1.1%；建筑领域因纳入企业数量少、排放占比不足1%。
从碳排放规模来看，企业分布呈现显著的长尾特征。排放量超过100万吨的企业仅占2.4%；排放量在10万吨到100万吨之间的企业占14%；排放量在5万吨到10万吨之间的企业也占14%；排放量在5万吨以下的企业占比近七成，构成了上海碳市场的绝对主体。
交易情况
上海碳市场已初步形成现货交易稳健运行、
碳金融产品多元发展的良性格局。2025年，现货总成交量达368.22万吨，总成交金额2.34亿元，其中配额成交量351.51万吨，成交额2.32亿元，规模在地方碳市场中保持领先。此外，碳金融产品创新步伐明显加快：2025年回购交易量为20万吨，同比增长11.11%；
碳配额远期产品成交量达136万吨，实现爆发式增长，为各类市场主体提供了有效的风险管理工具；碳质押业务持续推广，促进企业绿色低碳转型。
一是碳市场的控碳约束作用较为有限。目前，上海碳市场对75%的企业采用基于效率的配额分配方法，尚未开展总量刚性控制要求。虽然近年来配额分配已从相对宽松转向适度收紧，但仅5%的企业免费配额比例低于99%。以免费分配为主的配额管理制度对
碳减排的传导作用有限，与碳达峰目标节奏相匹配的配额总量管理制度仍有待建立。
二是碳市场活力及金融赋能作用不足。当前，碳市场中的企业已基本树立“排碳有成本、降碳有收益”的观念，但参与交易整体偏被动，以完成年度履约为主要目标，履约期配额交易量占全年交易总量的50%～80%。受专业交易能力不足、内部审批流程繁琐、碳价预期不明朗等因素影响，企业普遍存在惜售心理，市场整体流动性不足。上海碳市场虽已推出碳质押、碳回购等业务，但对碳市场金融属性挖掘不深，碳金融
衍生品未形成大规模发展，尚未构建起规模化、体系化的绿色金融支撑效应。
三是与碳排放双控等制度的衔接不充分。“十五五”期间，国家全面实施碳排放总量和强度双控制度，要求建立行业碳排放管控机制，地方管控方式也从能耗双控转向碳排放双控。当前，上海碳市场管理更多立足市场运行层面，尚未与碳排放双控制度形成有效衔接，需要完善制度设计，真正落实强度与总量双控的核心机制。此外，上海碳市场虽已与绿色电力市场建立联动，但与绿色金融、产品
碳足迹管理等政策体系的协同衔接仍存在不足。
经过实践运行，国内外碳市场持续优化政策制度，不断提升市场有效性，已经积累了不少可供借鉴的经验。
欧盟碳市场经验借鉴
一是以总量刚性明确市场预期。欧盟碳市场采用绝对总量管控，其总量上限由欧盟的长期减排目标决定。为了与“Fit for 55”的减排目标（2030年欧盟温室气体净排放量较1990年水平至少减少55%）相适应，欧盟碳市场将2030年较2005年的减排目标从原定的43%提升至62%。与之匹配，碳市场配额总量年度线性下降系数在2024年—2027年从原定的2.2%提高至4.3%，2028年—2030年进一步升至4.4%。欧盟碳市场以清晰的时序安排，在总量控制上体现出较强的政策连续性和可预见性。
二是以效率导向引导自主减排。欧盟碳市场以生产设施为对象开展配额分配，自2013年起全面采用行业基准线法，将各行业排放效率前10%设施的单位产量排放强度均值设为基准。同时，基准线随技术进步动态下调，目前54条基准线已下调3%～24%。2024年出台的配额分配指南进一步引入调节机制：未按要求实施能效审计、能源管理体系建设的设施，免费配额下调20%；排放效率位于行业后20%的设施，若无符合要求的
碳中和计划，免费配额也将下调20%；而高排放供暖设施，若提交有效碳中和计划，并在2030年前完成实质性减排，则可额外申请30%的配额激励。
三是以金融赋能提升市场效率。欧盟碳市场自启动之初就将碳配额衍生品纳入金融
法规监管体系，2018年修订的《金融工具市场指令Ⅱ》（以下简称MiFID Ⅱ）明确将碳
排放权界定为可交易的金融工具，使其受MiFID Ⅱ、《市场滥用条例》等金融监管框架的严格约束。清晰的监管规则吸引了大量非履约主体参与交易。2024年欧盟碳市场交易量137亿吨，同比增长35%，其中投资公司和信贷机构的交易量占总规模的63%，期货合约约占总交易量的75%。广泛的金融参与和多元化的产品供给带动了大量资金流入，为交易规模扩大与碳价稳定形成了有效支撑。
四是以稳步扩容拓宽行业覆盖。欧盟碳市场的行业扩容遵循“成熟一个、纳入一个”的渐进原则，在第二阶段纳入航空业后，在第四阶段正式将海运业纳入管控范围。2024年起海运企业需清缴对应其排放量40%的配额，2025年该比例提升至70%，2026年将达100%。此外，欧盟自2024年起要求对废弃物焚烧设施开展排放监测，并评估将其纳入碳市场的可行性，同时考虑建筑、道路交通等尚未纳入碳市场且减排难度较大的行业，另行建立独立的碳交易体系。
国内地方碳市场经验借鉴
一是扩大覆盖范围，维持市场活力。地方碳市场在起步阶段主要纳入高耗能、高排放行业企业，随着市场逐步成熟，会不断下调纳入门槛，扩大覆盖范围。一方面，通过下调年度碳排放量准入值，吸纳更多中小型排放单位，例如
北京碳市场已将纳入门槛由年排放量1万吨二氧化碳下调至5000吨。另一方面，不断拓宽纳入的行业类型，从电力、钢铁等传统高排放行业逐步扩展至航空、数据中心、服务业等领域。
二是收紧配额，加大管控力度。北京碳市场配额分配通过控排系数调节免费配额量，“十四五”时期该系数逐年下降，其中石化行业控排系数显著严于交通、服务业。广东碳市场持续收紧各行业免费配额比例，2025年免费配额比例从原有96%~100%下调至石化行业93%、其他行业95%，同时明确新建项目企业的有偿配额比例为10%。
深圳对不同主体实施差异化
碳强度下降要求，对行业内落后企业提出最高达9.86%的年均下降率。
三是创新弹性化、多元化的履约机制。为缓解配额分配、生产经营波动引发的企业配额供需失衡问题，北京、湖北、天津、深圳等地方碳市场引入了事后柔性调节机制，设置配额盈余与缺口的上限，有效减轻企业履约负担。地方碳市场还实现了与绿色电力市场的联动，北京、上海、天津、湖北明确企业购入的绿电不计入碳排放核算或核算碳排放为零，深圳则允许存在配额缺口的企业以市场化方式购买绿电，抵扣超额排放量。此外，北京、上海、广州、深圳等多地碳市场准许企业使用国家认可的自愿减排量、地方
碳普惠减排量抵扣碳配额，丰富了企业的履约途径。
转型升级的主要路径
“十五五”时期，上海应从问题出发，兼顾效率与成本，从制度创新、政策协同、提升效能等方面推动碳市场系统性改革，全面提升市场运行质效。
优化政策机制
一是有序扩大碳市场覆盖范围。综合考虑减排紧迫性、减污降碳协同效应及数据质量等因素，稳妥有序扩大碳市场覆盖范围。工业领域以“两高”行业为切入点，先将纳管门槛降至排放量1万吨，后续逐步拓展至全部工业企业；交通领域聚焦水上运输业，适度下调现行纳管门槛；建筑领域以高校、医院、公共机构等公共建筑为突破口逐步将边界清晰、核算基础较好的建筑类型纳入碳市场管理。
二是适度收紧免费配额。基于市场供需平衡、分配适度从紧及配额库存消化的考量，结合行业碳排放特征及全市碳排放双控目标要求，适度降低免费配额比例，持续收紧免费配额，提升市场长期运行效率。对高耗能、高排放、低效率行业，实施更为严格的免费配额政策，以配额刚性约束倒逼行业加快转型升级。对于具备条件的行业，优先采用行业基准线法进行配额分配，并结合行业最新管理要求动态更新基准参数，合理匹配配额分配基准值。
三是优化碳排放核算方法体系。加快推进碳排放核算方法体系修订，细化设施层面碳排放核算方法，推动企业核算口径由“组织碳”向“设施碳”转型。根据全国碳市场扩容节奏，研究制定新增行业的核算与报告方法学，根据实际需要适时修订、优化完善已有行业方法学。推动企业在化石燃料、原料消耗、产品生产等关键环节安装自动计量检测仪器仪表，加快完善二、三级能源计量体系建设，提升碳排放数据精细化管理水平。
强化政策协同
一是建立与碳排放双控相协同的配额分配规则。立足碳排放双控总体要求，强化碳市场配额目标与碳排放考核目标的一致性，增强碳市场对总量减排的刚性约束。对已设定碳排放总量上限的行业及重点企业，在配额分配时统筹考量，确保配额发放与碳排放管控目标保持一致，避免冲突。对碳排放总量相对稳定的行业试点实施配额总量控制，明确刚性上限，并逐步将这一制度拓展至更多行业，为市场提供长期、清晰的减排预期。
二是建立与碳考核相衔接的碳履约机制。将碳市场配额核定与履约考核纳入碳排放双控考核体系，依托市场机制落实碳排放双控考核体系的刚性约束作用，从而压实企业碳排放管控责任。将碳市场主体履约情况分别纳入各行业领域与各区考核指标，推动相关行业主管部门、各区加强本辖区内碳市场主体履约管理，形成上下联动、齐抓共管的控碳减排工作格局。
拓展市场功能
一是健全碳金融业态。丰富碳金融创新体系，优化碳远期、碳质押、碳回购等碳金融工具，推动扩大市场规模。引导金融基础设施和金融机构探索碳信托、碳期权等相关衍生品的开发与交易。支持
碳资产管理、碳核查
认证、碳科技、碳金融等碳相关服务机构发展。完善绿色低碳产业统计口径，建立产业发展动态监测评估机制，打造绿色低碳专业服务业高地。
二是推进碳市场与其他管理平台互联互通。以统一碳排放核算规则和数据标准、规范平台接口技术为基础，打通上海碳市场数据管理平台与工业、交通等领域碳排放管理平台。依托智能化手段强化企业碳排放、能耗数据的融合采集与统一核算，建立企业一次填报、多部门共享共用的机制，有效减轻企业重复报数的负担，加快构建跨行业、跨部门互联互通、共建共享的碳排放管理体系。
