随着我国“双碳”目标的深入推进，当前我国碳预算工作已从理论探讨阶段迈入实质性地方实践阶段。深圳、湖州、盐城等城市根据自身发展特点，开展了差异化的碳预算探索，初步形成了多层次、区域化的实践样本。

然而，整体推进过程中仍面临系统性挑战：顶层制度设计尚未完善，碳排放数据基础薄弱，碳预算与市场机制之间的衔接机制尚未健全。更深层次看，经济增长的不确定性在一定程度上弱化了碳预算的约束效力，而长期形成的“能耗双控”路径依赖也制约着从能源消费控制向碳排放总量控制的有效转型。

本文通过分析和借鉴英国、德国等国际经验，建议我国从三个方面协同发力构建我国碳预算制度体系、加速“双碳”目标的实现。

我国碳预算探索开展情况

2024年7月，国务院印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，正式提出要推动省市两级建立碳排放预算管理制度。当前落实“双碳”目标已进入攻坚期，亟待构建兼具科学性与可操作性的精细化碳排放管理制度。碳预算作为衔接宏观战略与微观管理的关键政策工具，正被深圳、湖州等碳达峰试点城市作为制度创新的重要内容加以探索，积极推动其从理论探讨走向实践前沿，为我国构建现代化碳排放治理体系提供基层经验与路径参考。

碳预算工作已从宏观概念步入区域性、多层次实践探索阶段。全国碳达峰试点单位承担了“先行先试”的核心角色，成为碳预算探索的主阵地。深圳市的部署较为全面，致力于构建从区域、行业到企业、项目的“四个层级”管理制度，并设计了涵盖编制、执行、评价的全过程管理闭环，前瞻性地部署研究辖区间超预算交易等市场化机制1。湖州市从夯实数据基础入手，着力构建覆盖多层级的碳排放速算体系并探索制定地方标准，同时在吴兴区开展县级碳预算试点。碳预算正从宏观构想落地为包含目标分解、数据支撑和机制创新的具体行动，但整体工作体系处于由地方试点经验驱动、自下而上的积累过程2。

各试点城市的探索路径在管控范围与深度上差异明显，尚未形成统一范式。盐城市的工作部署具有鲜明“能源导向”特征，其碳预算管理紧密围绕沿海县区和高耗能企业展开，这使其管控范围相对集中于重点能耗单位的碳排放3。张家口市以“重点项目”全生命周期碳排放管理为核心抓手，将碳预算理念融入项目的事前、事中和事后管理4。深圳市不仅覆盖了重点行业和企业，更试图通过配额管理将企业微观活动纳入碳预算框架，并积极探索多种市场弹性机制。这种差异化的探索格局，一方面丰富了碳预算管理的应用场景和实践样本，为未来国家制度的设计提供了多样化的参考，但另一方面也反映出当前工作在管控范围、目标维度等方面的不均衡。

我国碳预算工作面临五大关键挑战

1.经济影响不确定制约预算约束力度

当前，在宏观经济下行压力背景下，我国多地政府对碳预算的推进持审慎态度。部分省市在谋划碳预算制度时，为避免对经济增长造成潜在冲击，倾向于采取“弱总量约束、强弹性预留”的设计思路甚至是定性化的管控思路。这一审慎态度虽为地方发展留有缓冲空间，但也折射出碳预算在目标设定与执行机制上，缺乏对经济社会全面低碳高质量发展的系统考量，可能导致预算管控的约束力“软性化”，难以有效引导资源向长期低碳转型方向配置。

2.制度定位模糊与顶层架构不健全

当前我国碳预算管理虽在《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中明确提出，但其在我国落实新一轮自主贡献目标和“1+N”双碳政策体系中的定位和实施路径仍不明确。碳预算究竟是作为地方性法规、行政规章还是技术指南，尚未形成统一认识，致使具体工作缺乏清晰定位，制约了后续推进。

3.数据基础薄弱制约预算精准性与时效性

碳预算的有效性高度依赖于准确、及时的碳排放数据。然而，我国省市级碳排放统计核算体系仍不完善，依靠统计部门提供能源消费数据进行碳排放核算的方式普遍存在一年以上的滞后，难以支撑“近实时监测、动态调整”的预算管理需求5。尽管海南、湖州等地已探索“电—碳模型”和AI监测等创新手段，但仍面临数据标准不统一、监测覆盖有限、部门数据壁垒等问题。特别是在非二氧化碳温室气体与土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）领域，核算方法尚不成熟，严重影响碳预算编制的全面性与可信度。

4.政策工具单一与协同机制缺位

当前，碳预算如何与碳市场、绿色金融、产业规划等现有政策工具形成协同效应，缺乏系统性的顶层设计和操作指南。例如，用能权交易、绿电绿证等机制如何差异化地嵌入地方碳预算体系，尚未形成清晰路径。碳金融产品创新不足，企业难以通过市场机制实现低成本减排，制约了预算执行的经济效率。

5.能耗“双控”制度路径依赖严重

我国能耗“双控”实施近十年来，已形成较强的制度惯性与管理路径依赖，导致部分地区在推进碳预算时，不自觉地沿用能耗管控的思维与模式6。例如，盐城市将碳预算管控对象限定为年耗能5000吨标煤以上企业，本质上仍以能耗规模为门槛。也有城市通过碳排放因子转换将能耗预算直接映射为碳预算。这种做法虽便于操作，但易忽略非能源活动、非二氧化碳排放以及碳汇作用，难以实现从“控能”到“控碳”的深刻转型。

国际碳预算实施情况

英国、法国与德国作为全球气候治理的先行者，均将碳预算制度确立为实现碳中和目标的核心政策，并构建了系统化、制度化的治理体系，相关经验值得我国参考和借鉴。7、8、9

英国、德国和法国的碳预算制度均构建了权责清晰、多元参与的实施架构。英国形成了“气候变化委员会（CCC）提供独立建议—政府部门制定方案—议会审议”的决策链条，实现了专家知识与行政权力的有效结合。德国则由联邦政府统筹，联邦环境署与独立的气候变化专家委员会（CECC）分别负责数据核算与效果评估，同时地方政府被赋予一定的立法空间，构成了一个联邦与地方联动、行政与监督分离的网状治理体系。法国的特色在于其多元共治模式，由生态转型部牵头，气候变化高级委员会（HCC）提供技术支持，议会行使审批权，并创新性地引入公民气候公约机制，使专业决策植根于广泛的社会共识之上。

科学性深植于各国碳预算制定、执行与评估的全过程。科学性首先体现在数据驱动的决策基础上，例如，德国的联邦环境署和法国的国家统计与经济研究所专司对排放数据的收集与核实，确保了决策依据的准确性。其次，英国的CCC、德国的CECC和法国的HCC这些独立机构，利用专业的模型工具开展减排潜力分析、情景模拟和政策有效性评估，为预算目标的设定和调整提供了坚实的学理支撑。最后，科学性还贯穿于精细的核算体系中，三个国家普遍考虑了非二氧化碳温室气体，并将土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）的碳汇吸收纳入国家净排放核算，这符合联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）倡导的国际标准，展现了全面的科学核算理念。

动态监测与调整机制提升了碳预算灵活性。英国预算调整门槛设定高，必须基于气候科学的重大进展或国家重大变故，并需经国会批准，体现了原则性与灵活性的统一。德国则侧重于行政效率，当全国排放连续两年预测超标时，联邦政府有权通过法定文书直接调整部门预算，无需议会二次批准，这使其能对风险快速响应。法国实行双轨调整模式，一方面每年可根据技术进展和评估结果进行微调，另一方面每五年通过修订《国家低碳战略》进行系统性设计，确保中期行动与长期目标的一致性。

英国、德国、法国碳预算制度实施情况对比

破解我国碳预算挑战的几点建议

为系统破解我国当前碳预算工作面临的挑战，借鉴国际成熟经验，提出如下建议。

一是明确碳预算制度定位。建议在我国应对气候变化相关法律修订中明确碳预算的制度定位，将其定位为衔接“1+N”双碳政策体系和国家自主贡献目标的重要制度。中央层面制定碳预算编制与管理的工作要求，明确五年预算总量、年度调整机制和考核原则。省市层面则结合本地发展阶段、产业结构等因素，制定差异化实施方案。设立省级碳预算专家委员会，负责技术论证与进度评估，增强制度的科学性与公信力。

二是夯实数据基础。加快构建国家—省—市三级联动的碳排放统计核算体系，推动电力、工业、交通等重点领域实时监测数据接入。推广企业碳账户、卫星遥感等新型核算方法，提升数据时效性与精准度。建议在北京、上海、浙江等基础较好的省市率先建设“碳预算数字平台”，实现预算编制、监测预警、政策模拟、年度决算的全流程数字化管理，为全国推广积累经验。

三是推动政策工具协同创新。为克服政策工具单一和能耗“双控”路径依赖问题，建议从两方面着力。一是创新金融工具，鼓励地方政府发行碳中和专项债，建立碳预算绿色发展基金，对超额完成预算目标的企业给予绿色金融优惠。二是推动管理转型，在山东、江苏等工业大省开展“能耗双控向碳排放双控转型”综合改革试点，通过制定行业碳排放基准线、建立项目碳评价制度等措施，实现从能源消费管控向碳排放全流程管理的转变。

参考文献:

1. 参考《国家碳达峰试点(深圳)实施方案》。

2. 参考《国家碳达峰试点(湖州)实施方案》。

3. 参考《国家碳达峰试点 ( 盐城 ) 实施方案》。

4. 参考《国家碳达峰试点 ( 张家口 ) 实施方案》。

5. 张雅欣 , 木其坚 , 李浩铭 . 碳排放双控制度体系下地方碳排放预算管理的内在逻辑和实现方式 [J]. 中国环境管理 , 2025, 17 (04): 58-67.

6. 袁惊柱 . 能耗双控向碳排放双控全面转型的进展、问题和路径 [J/OL]. 经济管理 . https://link.cnki.neturlid/13.1356.F.20250804.1747.008

7.李佳馨，顾佰和，于东晖.英国、德国、法国碳预算制度的比较研究及对我国的启示 [J/OL].气候变化研究进展 .https://link.cnki.net/ urlid/11.5368.P.20250821.1823.005

8. 潘晓滨 . 碳中和背景下国家碳预算的理论同构与立法路径 [J]. 湖南大学学报(社会科学版), 2024, 38 (1): 112-118.

9.王文军 , 黄辉泉 , 赵栩婕 , 等 . 国外碳预算制度剖析及中国适用性研究 . 中国科学院院刊 , 2025, 40(8): 1408-1420, doi: 10.3724/ j.issn.1000-3045.20240712003.