气候变化及其产生的不利影响，威胁着人类的存续，已经成为全球性议题。联合国《2030年可持续发展议程》，就将“采取紧急行动应对气候变化及其影响”列为该议程的十七项可持续发展目标之一。此外，气候变化还威胁着粮食安全，联合国粮农组织在其《2022-2031年气候变化战略》中强调，农业粮食体系高度依赖气候和环境条件，因此气候行动是实现农业粮食体系长期可持续发展的关键。

　　1·气变议题与绿色转型

　　联合国政府间气候变化委员会在2023年发布的第六次气候评估报告中指出，2011-2020十年间的全球平均气温，相较于工业化前水平已经上升了1.1摄氏度。报告还提出，如果气温上升幅度无法控制在1.5摄氏度以内，气候变化将带来一系列难以逆转的风险，如极端天气、自然灾害、生物多样性的丧失、生态环境的恶化等。

　　欧盟为应对气候变化展开的气候行动在国际社会中具有一定的风向标作用。这是因为，自20世纪90年代以来，相对于对气候议题持消极态度的美国而言，欧盟及其成员国一向对气候变化议题予以高度重视，是气候标准制定的先行者和国际气候议程的主要推动者。如今，欧盟正在为应对气候变化而对其经济进行全面的绿色转型。

　　欧盟是全球重要的粮食主产区，也是国际农产品市场中重要的粮食出口国。欧盟在农业方面取得的成就，得益于欧洲农业用地广阔等有利的自然条件，也得益于欧盟推行的共同农业政策。该政策在欧盟成员国共同执行的政策中有着重要的地位：首先，从欧盟制度建设的角度来说，该制度的推出是维持欧洲一体化平稳发展的核心因素之一。其次，从欧盟财政预算来说，共同农业政策的预算曾经长期占据欧盟总预算一半以上，尽管近年来有所下降，但占比仍然有三分之一左右。最后，从欧盟农业发展的贡献来说，该政策从20世纪中叶发展至今，经历多次改革，塑造了欧盟农业部门的各个方面。可以说，没有欧盟的共同农业政策，就没有欧盟农业的现代化。

　　2·欧盟农业绿色转型的阶段性历程

　　欧盟的共同农业政策可以追溯到20世纪50年代，其发展经历了多个重要阶段，反映了欧盟及其前身欧共体在不同时期的内外需求，以及农业在这些时期所扮演的不同经济角色。

　　第一阶段是1950-1970年代，欧盟共同农业政策的创建阶段。早期的共同农业政策的核心目标是建立共同市场，稳定农产品价格，增加粮食产量。平心而论，以增产为导向的农业政策，的确实现了农业的快速发展和粮食的充足供应，但也在农业的可持续性发展方面埋下隐患。因此，从20世纪70年代开始，欧盟农业出现了产能过剩、财政负担过重和农村生态环境破坏等问题。

　　第二阶段是1980-1990年代，欧盟共同农业政策的调整阶段。从20世纪80年代开始，欧盟开始实施农产品配额制，即通过对农产品产量限额，以对超额产出进行额外征税的方式，解决产能过剩问题。1984年，欧共体通过的《乳制品生产配额法案》，就是在这一背景下产生的。随后，农产品配额制扩展到谷物、糖、葡萄酒等欧盟的主要农产品的生产领域。这一阶段的改革并未触及共同农业政策的产量导向，被称为“预算驱动型的改革”，事实上未能解决农业过度开发带来的环境问题。

　　第三阶段是1990-2000年代，欧盟共同农业政策绿色转型的启动阶段。1992年，麦克萨利担任欧盟农业委员，对欧盟共同农业政策进行重大改革，拉开了欧洲农业政策绿色转型的序幕。从1958年的《罗马条约》确立共同农业政策的基本框架，到1992年麦克萨利改革之前，环境保护、农村发展等问题并未得到应有的重视。自麦克萨利改革开始，欧盟共同农业政策的导向开始转变，从重视农业产量过渡到注重农业和农村地区的全面发展。麦克萨利改革的核心有三点：首先，削减农产品价格支持，引入直接补贴让农民收入不再与产量挂钩；其次，继续推行农产品配额制，并鼓励农民实施休耕制度以休养生息；最后，注重执行农业生产的环境标准，并将其作为农民获得直接补贴的依据。2000年和2003年，在欧盟农业和渔业专员菲舍勒的推动下，共同农业政策又进行了两次改革。这两次改革延续了麦克萨利改革的路径，其主要贡献在于塑造了欧盟共同农业政策两大支柱：市场支持政策和直接给付政策（第一支柱）和农村发展政策（第二支柱）。尤其是第二支柱的加入，标志着欧盟农业政策从单一经济目标向社会、环境和经济多重目标的全面转型，是欧盟农业绿色转型的里程碑。

　　第四阶段是2010-2020年代，欧盟共同农业政策绿色转型的深化阶段。这一阶段，气候与环境因素在共同农业政策的改革中越来越重要，这种变化与欧盟在《京都议定书》和《巴黎协定》中的气候承诺密切相关。2013年的农业改革又被称为“绿色改革”，欧盟增加了农村发展政策（第二支柱）的财政投入，强调农业发展和环境保护的双重目标；同时，将直接补贴改为“绿色直接补贴”，规定农民的直接补贴收入必须与绿色农业实践挂钩。在2018年的改革中，欧盟委员会向理事会提交了《2021-2027年共同农业政策》的立法提案。根据该提案，2020年以后的共同农业政策必须符合《巴黎协定》和《生物多样性公约》等国际协议。近年来，为了适应气候变化，欧盟推出名为“绿色新政”的综合性计划，根据该计划，共同农业政策总支出的40%将专门用于气候行动，欧盟农业政策的气候导向得以进一步增强。

　　3·欧盟农业绿色转型的多样化经验

　　首先，注重气候目标和农业政策的融合。从2000年开始，气候议题在欧盟内外政策中愈发重要，欧盟的共同农业政策也呈现出和气候目标相互融合的趋势。2023年，欧盟通过了《欧洲气候法》，将“绿色新政”中的中长期气候目标以法律形式确立下来。根据该法案，到2030年，欧盟的温室气体排放在1990年的基础上至少减少55%，到2050年，欧盟国家实现温室气体净零排放。这项法律的颁布意味着欧盟所有政策都要基于气候目标的实现，每一个经济部门的调整都要为该目标作出贡献。

　　欧盟气候目标和农业政策的融合，与农业对气候目标的实现所发挥的特殊作用有关。农业部门不仅可以减少自身温室气体的排放，还能通过碳捕获和碳封存的手段对减排目标作出贡献。基于这一认识，欧盟在近年来的共同农业政策的改革中，越来越强调气候与环境因素在农业政策设计中的重要性。例如，在2023-2027年度的共同农业政策的绿色架构中，欧盟一方面通过“生态方案”专项资金鼓励农民采取有机农业、精准农业、碳捕获农业等绿色措施以减少碳足迹；另一方面，将农民获得绿色直接补贴的资格与其所遵守的环境标准挂钩，以强制手段保证土壤、植被在碳封存方面的有效性。

　　其次，注重自然资源的管理和生态多样性的保护。气候变化对自然资源的影响是广泛而深远的，伴随着降水模式的改变以及极端天气的增加，水资源短缺和土壤退化的问题会变得更加严重。在这种背景下，自然资源的管理对农业的绿色可持续发展至关重要。欧盟于21世纪初推出的《水框架指令》环境法律以及“生态方案”激励政策，均以环境政策和环境立法的形式规范了欧盟范围内的水资源保护和管理，欧盟地区水资源管理因而成效显著。2023年，欧盟委员会提交了《土壤框架指令》的法律草案，虽然该草案因争议未能通过，但欧盟各成员国已经实施了许多基于该草案的国家级土壤保护措施。

　　众所周知，生物多样性的保护有利于提升农业系统的气候韧性和适应能力，防治水土流失，减少病虫害并提高农作物的质量与产量。关于生物多样性的保护，欧盟同样采取了激励措施和强制措施相结合的方式：一方面，以额外补贴的方式激励农民采取更为严格的生态保护措施，如减少农药和化肥的使用，或创建有利于生物多样性的栖息地等措施；另一方面，强制规定农场必须将一部分土地划为“农业生态焦点区”，以保护树篱、湿地和野生花卉草地。此外，在共同农业政策的框架下，欧盟还创建了覆盖其成员国的自然生态保护区网络，以保护鸟类及其他濒危物种的自然栖息地。

　　再次，注重农业和农村地区全面发展，增加对青年农民的投入。农业不仅有经济效益，还有社会效益和环境效益。农村地区的全面协调发展为建设绿色可持续农业提供社会基础；绿色可持续农业反过来又为农村地区的全面发展注入新的活力。强调农业的多功能性，推动农村经济、社会、环境的全面协调发展，是欧盟近年农业政策改革的一大趋势。近年的改革中，第一支柱市场和价格干预的预算减少，第二支柱农村发展的预算增加，正是这一趋势的政策体现。

　　青年关乎农业发展的未来，增加对于青年农民的投入是欧盟农业绿色转型的重点领域。青年农民更易于接受新技术和新型农业，更倾向于采用具有可持续性的农业实践，是绿色农业的主要践行者。不过，欧盟在农业发展的进程中，存在着比较严重的农业人口流失和农村人口老龄化问题。面对农业人口更迭的困境，欧盟一方面继续增加对农村地区的投入，缩小城乡在基础设施、公共服务、社会保障、社会地位等方面的差距；另一方面，在农业政策中引入青年专项启动资金、设立农业设备购置补贴、提供农业知识和技能培训等措施，吸引欧洲青年扎根农村、发展农业。

　　最后，注重农业科技创新在农业绿色转型中的关键作用。建设具有气候适应性和气候韧性的农业，离不开新技术的研发、推广和应用。欧盟的科研实力雄厚，由欧盟成员国共同制定实施的“欧盟研究与创新框架计划”是目前规模较大的公共财政资助的科研计划。该计划包括多个连续的框架计划，每个框架计划为期七年。在最新的2021-2027“地平线欧洲”框架计划中，气候行动方向研究占比30%，可持续发展方向研究占比84%。该计划所涉及的农业科技创新领域，如精准农业、气候智能型农业、农业数字化管理、智能灌溉系统、区块链技术、农业机器人等，为欧盟农业绿色转型提供了重要的技术支撑。

　　绿色农业技术的推广和应用，需要政策支持、资金投入和网络平台搭建。欧盟在2023-2027共同农业政策第二支柱的说明性文件中，将知识传递和农业创新项目定位为资助的优先事项。同时，为了促进知识与技术的交流和共享，欧盟还开发了欧洲创新伙伴关系、智能农业知识和创新系统、欧洲农业数据空间等多个网络平台，建立农民、农业研究人员、企业和非政府组织之间的联系，以提高农业技术推广效率，帮助农民获得最新的科学研究成果和创新技术。

　　4·绿色转型未来的挑战与机遇

　　在欧盟绿色可持续农业的发展中，挑战和机遇共存。如何创造机遇，应对挑战，是欧盟能否实现农业绿色转型的关键所在。

　　一是农业政策协调的挑战与机遇。欧盟现由27个成员国组成，每个成员国都有自己独特的农业结构、环境条件和经济发展水平。如何在农业政策的制定中，兼顾欧盟的整体统一性和成员国的局部差异性，是欧盟农业政策制定者面对的首要问题。此外，绿色可持续农业政策的实施具有跨领域的复杂性，需要农业部门、环境部门、水资源管理等部门的协同合作，但多部门的参与容易造成行政程序繁琐、农民的合规压力增加等问题。在近年的欧盟各国大规模农民抗议中，简化过于繁琐的农业补贴行政程序，是广大欧洲农民的主要诉求之一。

　　从欧盟一体化进程的角度来说，以气候目标为导向的农业政策改革过程涉及了从欧盟到国家和地方层面的多层级利益交涉与整合，只有各个行政部门共同协作才能确保政策的有效性和一致性，这是欧盟探索后工业化国家发展道路的一种实践，有利于开辟区域合作及一体化的新路径。

　　二是经济压力和市场因素的挑战与机遇。为了实现气候目标，欧盟对目前的共同农业政策改革设置了较为严格的环保标准。为了符合环保标准，农民需要投资更先进的生产设备和技术。大量的资金投入无论对于欧盟财政，还是对农民个人，都是不小的经济压力。由于近年来欧盟国家的普遍通胀，以及俄乌冲突延宕，能源和农业用水的价格节节攀升，农产品的生产成本过高、竞争力不足和回报率低等问题给农业的绿色转型带来了较大阻力。

　　然而，困境中也有转机。伴随着绿色经济的兴起，消费者的环保意识提高，对有机和绿色农产品的需求增加，欧盟内部和国际市场有着不小的机遇。此外，除了“农场到餐桌”的新战略外，欧盟已经具备了较为成熟的农产品标识和产地认证体系，这些因素都是助力欧盟绿色经济发展的新优势。

　　三是农业领域国际合作的挑战与机遇。气候挑战和绿色可持续性农业具有全球性，仅靠单个国家或区域无法解决，因此，国际合作是农业绿色转型的必由之路。以温室气体排放为例，如果欧盟减排目标的代价是粮食供应的减少，可能会导致世界其他地区的粮食净需求增加，由此引发的温室气体排放问题反而更加严重。然而，由于涉及粮食安全和政治利益等敏感议题，农业领域的国际合作常常面临着贸易壁垒、技术壁垒和政策协调等多方面的挑战。根据联合国粮农组织2022年的农产品市场状况报告，尽管世界大多数国家都认识到经济、环境和社会福祉之间关系紧密，但多边贸易谈判却仍然陷入僵局。

　　可喜的是，这样的状况已经大为改观。近年来，欧洲在农业的双边合作方面取得较大进展，与中国的农业合作更是成了绿色农业国际合作的典范。随着中欧全面战略伙伴关系的不断深入，双方在绿色农业发展、农业科技合作、青年农业人才培养、农村地区发展建设方面签署了一系列重要的协议。这些合作不仅推动了中欧双方绿色可持续农业的建设，也为全球绿色农业发展指明了方向。