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从地方碳试点到全国碳交易中心

2021-3-6 10:50 来源: 中国环境管理 |作者: 宋旭 宾晖


2021年,全国碳市场首个履约周期正式启动。年初生态环境部印发《碳排放权交易管理办法(试行)》,对原主管气候变化的国家发展改革委2014年发布的《碳排放权交易管理暂行办法》做出了修改,以规范全国碳排放权交易及相关活动,包括碳排放配额分配和清缴,碳排放权登记、交易、结算,温室气体排放报告与核查等。早在2017年,当时气候变化的主管部门国家发展改革委就确立了由武汉和上海分别牵头全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放交易系统的建设工作。上海环境能源交易所作为技术支持单位具体参与了全国碳排放交易系统的承建。虽然关于全国碳交易机构设立的方案还未正式出台,但基本可以确定以上海作为全国碳交易中心。上海也是第一个明确将2025年实现碳达峰写入“十四五”发展规划的地方政府。未来上海将打造一个市场化、金融化、国际化的全国碳交易中心,充分发挥国际金融中心的城市优势,为全国控排企业做好服务。从7个碳市场试点之一到全国碳交易中心,上海的实践探索为全国碳市场发展提供了有益参考,为此本刊与上海环境能源交易所副总经理宾晖进行了深入交流。

近十年来国内建立(包括正在筹建中的)了近百家环境能源类交易所,比如湖北碳排放权交易中心、北京环境交易所等,这些交易所的共同特点就是都是地方性的,从设立背景、主管部门、业务方向等方面看都比较类似,一般都是企业性质的,由地方政府批准,国有企业等相关机构出资设立,业务从排污权交易和参与国际CDM(清洁发展机制)市场开始,到后来重点做碳市场试点,在各自发展的过程中也形成了各自的特色。上海环境能源交易所是2008年成立的,是国内最早的环境能源交易所之一,并参与了全国碳交易系统的规划和建设以及相关交易机制的研究工作。这些年上海环境能源交易所在发展中有以下几个特点:

一是形成了一套完整的碳排放权交易制度和机制。比如制定了全国第一个地方性的碳市场管理办法、全国第一个温室气体核查指南,从总量、分配、交易、核查等方面初步形成了具有中国特色的碳市场制度,实现了连续7年100%履约。二是建立了一个公开透明、稳定有效的市场。始终强调市场手段,把“三公”(公平、公正、公开)原则贯穿碳市场建设之中,充分发挥市场机制降低减排成本。三是不断探索扩大碳交易主体。上海既有一定的工业基础,又有大量的非工业排放,在此基础上,上海环境能源交易所不断探索碳市场涉及的行业范围,目前包括10个工业行业、7个非工行业。其中就包括一些特殊的行业,比如碳市场第一阶段(2013—2016年)将航空行业纳入,第二阶段(2016年至今)将航运行业纳入,在全国是比较超前的。尤其是2020年起我国航空业就要面临着国际履约的义务,上海在这些特殊行业的碳市场探索也为我国与国际规则接轨积累了经验。四是联合金融机构探索推出不同的服务品种和产品。作为金融中心,上海在这方面有很好的基础,上海环境能源交易所主要还是围绕碳排放配额现货,开展金融服务类创新和衍生品等交易产品创新,并取得了比较好的效果。在金融服务类创新方面,上海出台了配额质押、借碳等规则,鼓励企业以碳排放配额为标的向银行或其他机构获取资金融通,另外也创新开发了碳基金和碳信托等金融产品。目前金融服务类产品中,比较活跃的是借碳(托管)。在交易产品创新方面,目前主要以配额远期合约为主。五是实行严格的风险管理和信息披露制度。包括大户报告制度、配额最大持有量限额制度等,通过最大持仓量的限制,防止操纵市场行为,防止市场价格波动过大和投机风险。

从2011年7个省市的碳市场交易试点到全国碳市场建设正式启动,这些年碳市场试点主要暴露出以下问题

一是碳市场建设的法律层次不高。碳市场建设的相关制度和规定主要以地方性法规和规章为主,而碳市场是碳配额总量控制下的强制市场,其强制的效力应该来自法律的规定,这种缺失就使得市场仍抱有一些疑虑,不利于形成稳定而有力的市场预期。

二是试点的实施效果仍存在很大问题。碳市场构建的目的是控制碳排放总量,是节能减排;但几年试点下来,总量控制效果不够明显,和欧盟碳市场减排效果相比差距比较大。碳市场的效果目前主要是指强度减排,不是绝对量的减排,趋势看强度减排还会持续下降;但在2030—2060年,才会实现绝对量的下降,这会影响碳市场的发展,因为碳市场的需求不够强烈。欧盟的碳市场,第一阶段、第二阶段也是实施总量宽松政策,到了第三阶段才逐渐发展起来。7个试点,由最初的宽松到逐渐收紧,总体上还是偏总量宽松的,基本还处于第一阶段,其总量数量由公开的方法学确定。目前我国除了上海对碳市场有第一阶段的划分外其他试点还未明确发展阶段的划分,还是略显遗憾的。

三是碳配额分配方式和分配方法还有待优化。目前配额分配方式较为单一,以免费发放为主,虽然有的地方也有一些拍卖,但比例不高未发挥很大作用。例如,广东省之前的制度是3%拍卖、97%免费,但后来这个制度也取消了。欧盟市场则是不断加大配额拍卖比例。在配额分配方法上,目前主要采用的是历史排放法。各地也在优化探索,包括历史强度法、基准线法等方法也有采用。配额分配方法的选择和碳排放核查数据的完善密切相关,方法选择要和数据获取的便宜性及准确性相匹配。在核查队伍和制度建设等方面,7个试点地区还是有明显优势的。但未来数据的核查和管理还应进一步加强和完善。

四是碳交易市场的流动性缺乏,交易不活跃。主要有这么几个原因:一是市场规模小,上海每年大约1.6亿吨的排放规模,交易量金额在1亿多左右,其他试点排放规模和交易规模也差不多,总体规模都不大;二是品种单一,试点中真正参与交易的还是现货,从全球碳市场来看现货交易也不活跃,所以如果主要依靠现货市场,全国碳市场运行后也会面临这个问题;三是碳配额集中在控排企业手中,它们的出发点主要是履约,不愿意冒风险进行碳交易,这也是正常的市场表现,应该通过大力发展碳市场衍生品等金融产品,才能推动增强市场流动性,这个并不是过度金融化,而是增强碳市场流动性的有效手段。

在“30/60目标”(2030年实现碳达峰,2060年实现碳中和,简称“30/60目标”,下同)提出后,全国碳市场建设变得更为重要和更加紧迫,全国碳市场应该成为“30/60目标”实现的主要抓手之一。目前启动的全国碳交易市场纳入主体范围仅为电力行业,总共2225家企业,每年碳排放总量占全国排放总量的40%左右。“十四五”期间,钢铁化工建材等工业行业,以及航空等行业很有可能将陆续纳入碳市场,纳入全国碳市场的碳排放总量将超过50%,使得全国碳市场将成为碳排放总量控制最主要的手段。欧盟碳排放交易体系已经成为欧盟控制排放目标最主要的手段。“30/60目标”是全国碳交易市场建设工作的出发点和落脚点,全国碳排放总量和分配方案应该根据“30/60目标”进行制定和分解。具体推进中以下几个方面尤为重要:

一是加快碳市场法治建设和各项制度的完善。目前生态环境部已经出台了《碳排放权交易管理办法(试行)》,未来要加快推进碳排放权交易管理条例、气候变化法、碳交易法等高位阶相关法律制度建设,让全国碳市场运行建立在完备的法治建设基础之上,稳定交易主体的制度预期和市场预期。

二是以“30/60目标”为愿景,充分发挥碳市场的压力传导机制。全国碳交易市场需要建立合理的碳定价机制,充分发挥碳价的市场信号作用,合理确定企业排放成本,使碳排放成本内部化,推动我国经济向低碳型或无碳型方向发展。具体措施包括逐步从免费为主的分配方式向拍卖为主的分配方式转变;2030碳达峰目标实现后,从碳强度减排向碳总量减排转变;逐步扩大纳入的行业范围,增加控排主体的范围;可以由国务院牵头组建跨部门的碳中和领导小组,加强组织协调。

三是加强碳市场培育和引导。不断提高企业的碳减排意识,特别是在非试点城市,企业从配额分配到交易到履约,都缺乏基本意识,相关的能力建设力度要加大,加强对控排企业的全流程培训。

四是全国碳市场应该积极对标和对接国际市场,成为国际绿色金融中心建设的引领者。随着全球碳价的不断上涨和碳市场的复苏,碳金融已经成为绿色金融的中坚力量。我国应积极出台推进气候投融资的优惠政策,支持绿色金融发展。要利用上海金融中心的要素优势和政策优势,开发碳市场衍生品,尽快推出全国配额远期交易和自愿减排的国际交易,同时加快长三角排污权交易机制的探索。积极引进各类投资主体,建立一个完备的全国性的会员体系,发挥差异功能,丰富和完善市场机制。

文献来源:宋旭,宾晖.从地方碳试点到全国碳交易中心[J].中国环境管理,2021,13(1):175-176.
DOI:
10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.01.175

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