后疫情时代,全球碳定价机制迎重要契机

2021-2-2 20:20 来源: 中国财经报

碳定价机制已被多方尝试


  从不同维度观察,碳定价机制的发展与经验是有脉络可循的。
  一是从碳定价机制的整体设计看,碳排放交易体系(ETS)和碳税(含碳关税)作为两种成熟的碳定价工具,能在降低温室气体(GHG)排放的同时,降低成本、确保成本效益均衡。通常,碳排放交易机制和碳税之间的政策选择取决于司法管辖区的政策考虑和实施环境。一些司法管辖区同时采用碳排放交易机制和碳税治理不同行业,从而起到相互补充的作用。还有一些司法管辖区则将实行碳税作为建立碳市场过程中的一个步骤。例如,2019年荷兰政府出台《国家气候协定》,进一步支持欧盟碳排放交易机制,并宣布自2021年起征收工业碳税,以涵盖当前尚未纳入欧盟碳排放交易体系的垃圾焚烧设施。
  二是从碳定价机制的收入及其支出方向看,世界银行《碳定价机制发展现状与未来趋势2020报告》指出,2019年各国政府从碳定价机制中筹集了超过450亿美元的资金,根据不同司法管辖区的优先重点用于不同方面。其中,采用碳排放交易体系的国家倾向于将收入用于资助气候变化领域项目,包括提高能源效率、发展低碳交通和可再生能源开发利用。而在碳税的使用方面,一些国家用于气候治理项目,如爱尔兰将部分碳税收入用于国家能源效率改造方案。同时,碳税也会作为税收政策一揽子计划中的一部分,其收入被用于减轻企业和个人税负,改善现有税制对经济的负面影响。譬如,加拿大的不列颠哥伦比亚省实施碳税的同时给予企业和个人税收优惠。还有一些国家的碳税收入则被用来支持特定基金或者作为实施气候行动的补贴。例如,挪威的部分碳税收入成为政府养老基金的来源;法国的部分碳税收入用于“能源转型(能源过度计划)”特别账户,以补偿使用可再生能源的电力供应商。
  三是从推行碳定价机制的配套政策与组合工具看,为实现深度去碳化,实施碳定价机制的同时仍需要配套适用其他政策。比如,美国总统拜登提出废除对化石燃料的税收优惠,并向促进碳减排的碳捕集与封存技术(CCS)项目提供税收抵免等其他优惠措施。实际上,通过合理的设计,碳定价与不同行业的配套政策的组合将能为实现碳中和提供最具成本效益的解决方案。
  四是从碳定价机制的实施经验看,碳排放权交易的价格容易受市场影响,波动较大。与之相比,碳税可以弥补碳排放权交易价格的不确定性,以英国实行的碳税弥补机制为例,一旦碳市场中的碳价达不到设定值,政府就使用碳税收入来弥补差额,从而减少碳交易中的价格动荡,而稳定的碳价有助于降低企业经营的不确定性。同时,碳税可以在原有的税收体系内施行,不涉及如碳排放交易机制所需的碳排放权注册登记机构、碳排放权交易机构等部门,政策实施成本相对较低。但碳税在开征及具体执行的过程中,也在相当程度上存在困难。征收碳税会提高能源价格,当一国单方面征收碳税时,可能使国内企业的竞争力下降,还可能导致“碳泄露”(即一国采取二氧化碳减排措施,该国国内的一些高能耗产品的生产可能因降低成本需要而转移到其他未采取二氧化碳减排措施的国家,造成后者碳排放量增加)问题。澳大利亚曾于2012实施碳税,但由于其担心碳税会损害企业竞争力和经济增长,2014年又废除了这一税种。此外,由于碳税是就二氧化碳的排放量计征的,对于二氧化碳排放监测技术发展滞后的国家来说,相关设备购置费用高昂,可操作性不高。因此,各国政府在推行碳税及其具体政策设计之时,应当进行更加细致审慎的考量。
  五是从实施碳定价机制代表性主体的政策取向看,欧盟成功建立起了世界上第一个多国参与的碳排放交易体系,为全球碳减排目标作出了巨大贡献。当然,欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)的实施是一个逐步推进的过程:EU-ETS于2005年1月开始运行,初期涵盖欧盟28个成员国,随后覆盖至挪威、冰岛和列支敦士登。2021年,EU-ETS已运行至第四阶段,在该体系减排目标不断推进的同时,覆盖行业也随之扩大,该体系在实践中不断得到完善。2019年1月1日,市场稳定储备机制(MSR)开始运行,意在解决欧盟碳排放交易体系中配额供需失衡问题。2019年12月欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》,致力于实现2050年“碳中和”目标。为落实该协议,欧盟将在2021年6月前审查所有气候相关的政策工具,内容包括:(1)扩大欧盟碳排放权交易市场覆盖行业,如尝试将建筑物排放、海运业排放纳入体系;(2)将针对选定的行业提出碳边境调节机制,对来自高排放国家和地区的进口产品征收的碳税,以降低碳泄漏的风险;(3)提出欧盟将与全球伙伴共同开发全球碳市场。此外,欧洲国家也是碳税制度的先行者,北欧国家(挪威、瑞典等)在20世纪90年代开始征收碳税。而欧盟碳税则是以欧盟指令的方式实施的,其名为能源税,但包含碳排放因素,可视之为广义碳税。2012年,欧盟开始正式征收国际航空碳排放费(航空碳税)。

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