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完善碳排放交易法规 健全林业生态补偿制度

2020-10-24 13:57 来源: 光明日报 |作者: 陈英

  当前,气候变化议题为各国高度关注。在国际社会致力于加强气候变化领域合作的同时,一些发达国家以限制二氧化碳排放为由设置绿色贸易壁垒。面对新机遇和新挑战,我国始终高度重视林业在经济社会发展中的重要作用,把林业置于应对气候变化、消减贫困和增加民生福祉的战略地位。

  减少大气中温室气体排放主要有两种途径,一是直接减排,即工业减排;二是间接减排,即增加碳汇。相比工业减排,通过增加碳汇,尤其是发展林业碳汇来减少大气中二氧化碳浓度的做法,成本低、技术简单、见效快,在应对气候变化方面有着独特优势。

  2009年《京都议定书》明确了林业碳汇,意味着森林除了以往的林产品、木材产品这些可见的实物外,其不可见的“碳汇”功能也可以“换钱”。“不要你的产品,不要你的木材,只要你的树木能正常呼吸,就有人为此买单。”

  林业碳汇交易是指将林木吸收、储存的二氧化碳总量经过严格审核认定,在碳交所将其挂牌出售,碳排放单位通过购买林业碳汇的二氧化碳固碳量,来抵消其工业碳排放的市场交易行为。林业碳汇交易既为应对全球气候变化挑战提供了通道,也为避免“贫困陷阱”开辟了有效途径。发展林业碳汇项目,既改善了生态环境,又为林业碳汇业主带来了丰厚的经济效益,我国在此方面也做了很多有益的政策探索和实践。

  用新鲜空气换取真金白银

  2007年6月,我国在发展中国家中率先颁布了《中国应对气候变化国家方案》,决定通过植树造林、森林管理等方式最大限度地发挥森林的碳汇功能。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,指出建立增加碳汇的有效机制。2016年11月,国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》,指出“着力破解生态保护与林农利益间的矛盾”“促进碳汇进入碳交易市场。”党的十九大报告明确提出,“积极参与全球环境治理,落实减排承诺”,“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。

  目前我国的林业碳汇建设已取得巨大成效,林业碳汇的生态效益显著。全国的森林覆盖率由新中国成立之初的约8%提高到22.96%,森林蓄积量达到151.37亿立方米。近17年来,中国对全球新增绿化面积的贡献比例约为1/4,居于各国首位。全国森林植被总碳储量达到89.8亿吨。

  林业碳汇的经济效益凸显。林农等林业碳汇供给者变身“卖碳翁”,通过出售林业的“减碳”“贮碳”生态服务功能,用新鲜空气换取真金白银。比如,2014年10月,浙江临安发布全国首个农户森林经营碳汇交易体系。借助该体系,林农可以将造林营林获得的“林业碳汇证”到市场上进行碳汇交易,有力诠释了“绿水青山就是金山银山”的理念。

  如何保障各方林业碳汇权益

  我国林业碳汇在应对全球气候变化中的综合效益日益凸显,但仍应看到,我国在经济高速运转的同时,亦成为温室气体排放大国。对此应从战略上做出前瞻性制度安排,破解制约林业碳汇发展的关键性问题,推动经济社会与生态环境的协调发展。

  首先,立法对林业碳汇产权的界定不明晰。林业碳汇与其依附的林地、林木具有物理上的不可分割性,使得林业碳汇的权属与所依附的林地、林木的权属无法完全割裂开来单独进行界定。也就是说,林地产权、林木产权和林业碳汇等生态产权等组成的林业产权是不可分割的,但同时又由不同的部门法予以规范。据此,属于集体所有的林木所产生的碳汇产权应该归集体所有,林农无法取得林业碳汇权。

  其次,林业碳汇权益难以得到保障。从立法到地方政策没有明确林业碳汇供给利益主体之间的权利义务,导致利益分配缺乏依据,不能有效保障林业碳汇的生态供给。政府、企业、公民应该在林业碳汇供给中扮演什么角色,以及各自应承担的义务范围等,都未在法律条文中体现出来。例如物权法仅仅规定了森林、林业土地、林木所有权和使用权等,没有明确界定林业碳汇等生态权利及其法律属性;森林法没有从制度层面对林业碳汇予以支持和保障。

  再次,林业碳汇交易的相关立法尚待完善。由于我国碳交易市场体系没有将林业碳汇纳入强制减排范畴,属于自愿减排,加之碳交易的立法层级不高,导致林业碳汇交易价格偏低,挫伤了市场供给林业碳汇的积极性。此外,由于林业碳汇交易是一个新兴市场,全国林业碳汇交易的金融市场也亟待法律的回应与支持。

  理顺林业碳汇供给机制

  第一,在立法中明确林业碳汇产权。针对目前林业产权主体模糊、林业生态产权内容缺失的现状,需要在立法上进行制度创新。例如,应将林地和土地的各自不同特性进行区分,改变目前视林木等林业自然资源为土地附属物的传统分类方法;从物权角度明确界定林业碳汇的自然属性和社会属性,即原本属于森林自然属性、被人类无偿享用的林业碳汇,通过法律对其设定权利与义务关系,使其具备财产权社会属性。

  第二,立法保障林业碳汇权益的实现。应从立法上确定林业碳汇的权利归属,改变目前碳汇项目中林农和集体很少或没有充分享受到碳汇经济效益的现状,增加林农和集体在林业碳汇项目的计划、设计和谈判交易阶段中的知情权与表达权。同时,建立林业碳汇增益者利益激励机制,引导并激励林业碳汇相关权益主体积极投入到林业碳汇的生产中,达到增加林业碳汇目的,更好落实林业生态补偿制度。

  第三,完善林业碳汇交易立法。提高碳交易立法层级,扩大碳交易市场涵盖面,将林业碳汇纳入全国碳交易市场的强制抵消对象,提高抵消比例,激发林业碳汇的市场活力。完善林业碳汇金融市场法律法规。制定一系列林业碳汇金融标准、规则,提供相应的林业碳汇金融投资、税收、信贷规模导向等政策,营造有利于林业碳汇交易市场发展的政策环境。同时配套林业资源生态化评估机制,使林业碳汇交易立法更具操作性。在互联网、大数据、云计算和人工智能技术发展日新月异的背景下,从科学技术层面发挥指引和规范作用,合理规划数据采集及融合流程体系、强化林业碳汇产品数据安全保护的能力提升。

  在全球经济社会发展方式正经历重大变革的背景下,从法律层面理顺林业碳汇供给机制,可以为林业的生态效益、经济效益和社会效益的共赢扩展新的空间和思路,增强气候变化适应性,实现可持续发展。

  (作者:陈英,系西南政法大学中国仲裁学院执行副院长)

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