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安永:联合国气候变化大会下的国际碳市场

2019-12-27 09:29 来源: 安永EY


  2019年12月15日,马拉松式的第二十五届联合国气候变化会议(COP25)于西班牙首都马德里落幕。本次大会的核心任务是推进《巴黎协定》实施细则遗留问题的谈判,特别是协定第六条有关允许各国通过碳市场等市场机制部分实现国内减缓目标的规定,但由于谈判各方存在明显分歧,大会未能就碳排放许可证的国际交易规则达成共识,并决定2020年对此问题继续进行审议。

  在本届气候大会上,已冷却多年的国际碳市场再次引起行业内的广泛关注,虽然最后谈判结果不甚理想、期盼落空,但从长远看,本次国际气候大会还是让国际社会对国际碳市场再次焕发生机充满想像和憧憬。

  重温《巴黎协定》

  《巴黎协定》是由近200个缔约方于2015年12月12日在法国巴黎达成的新的全球气候协议,是人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本,形成2020年后的全球气候治理格局。

  根据巴黎气候变化大会决定,2016年4月22日全球开始召集《巴黎协定》的高级别签署,我国于2016年9月3日由全国人大常委会批准加入了《巴黎协定》,成为第23个完成批准协定的缔约方。10月5日,温室气体排放量约占全球总排放量12%的欧盟及其7个成员国正式批准了《巴黎协定》,从而包括中国、美国等在内的72个缔约方批准了《巴黎协定》,这些缔约方的碳排放量在全球碳排量中的比例超过56%,跨过了《巴黎协定》生效所规定的两个门槛(注:按规定,《巴黎协定》将在至少55个《联合国气候变化框架公约》缔约方且其温室气体排放量占全球总排放量至少约55%,交存批准、接受、核准或加入文书之日后第30天起生效)。

  2016年11月5日,《巴黎协定》由时任联合国秘书长潘基文宣布2016年11月4号正式生效。

  《巴黎协定》共29条,包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。《巴黎协定》指出,各方将加强对气候变化威胁的全球应对,在本世纪末把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内,争取控制在1.5℃。全球将尽快实现温室气体排放达峰,本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

  根据协定,各方将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动。发达国家将继续带头减排,并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持,帮助后者减缓和适应气候变化,到2030年,全球温室气体排放要降到400亿吨。从2023年开始,每5年将对全球行动总体进展进行一次盘点,以帮助各国提高力度、加强国际合作,实现全球应对气候变化长期目标。

  《巴黎协定》与国际碳市场

  在《巴黎协定》引领的全新全球气候治理格局下,碳市场在减少各国二氧化碳排放、兑现国家自主贡献中继续占据着重要地位。《京都议定书》下的国际碳市场1.0时代已走到尽头,国际碳市场2.0时代这些年迟迟未到,《巴黎协定》第六条为国与国之间的合作与排放交易留下来一个窗口,等待国际社会共同商榷而打开。

  《巴黎协定》第六条的原文如下1:


  第六条中的6.1条提出支持国际合作来执行国家自主贡献(NDC);

  6.2条和6.3条提供了一个国际减排合作的框架,即合作方法(cooperative approaches),该框架允许缔约方使用Internationally Transferred Mitigation Outcomes(ITMOs)来实现 NDC,提升减排力度,促进可持续发展,确保环境完整性,并建立稳健的核算准则以避免双重核算。

  6.4条至6.7条在缔约方会议下拟创建一个可持续发展机制(Sustainable Development Mechanism,SDM),该机制由缔约方会议集中管理,允许缔约方以东道国或购买国的身份使用该机制下所产生的减排量实现 NDC,促进公共和私营部门参与并实现减排。

  SDM可在一定程度上看成是清洁发展机制 (CDM) 在 2020 年后的升级版。CDM机制虽然包含规划类减排活动,但其仍是以项目为主的市场机制,所能达到的减排量有限。SDM虽然目前尚未明确覆盖范围,但是大多数缔约方认为其应将减排活动扩展到子行业、行业或政策层面以弥补CDM在这方面的不足。在交易指标类型方面,第六条并没有明确SDM下的交易指标类型,但在缔约方会议下的工作计划中提出的额外性论证却间接地明确了该新机制应为基于信用型的市场机制,所以交易单位也应为核准减排量之后才能发放的碳信用(carbon credit)。

  对于行业内普遍关注的SDM,目前在气候谈判中也有一些焦点问题有待解决,也是本次马德里COP25会议的有关分歧所在,包括减排约束力、减排力度、资金和国际碳交易市场规则等。另外,从CDM过渡到SDM也面临一系列问题,包括CDM项目如何转移、转移的减排信用额能否及如何计入2020年后NDC的减排承诺中、SDM具体的要求和执行框架等等。很遗憾,本次COP25会议并没有完成这些问题的谈判,这些分歧将在COP26会议上由缔约方进一步谈判。

  中国参与国际碳市场的机遇

  据有关研究,为实现到2030年中国碳排放达到峰值的目标,中国到2030年每年的气候变化资金需求将在人民币2.56万亿元左右。目前,我国每年的气候资金供给缺口超过人民币2 万亿元2。

  为弥补这一巨大的资金缺口,不仅需要增加公共部门资金投入,也需要充分撬动私营部门的资金投入,而积极参与国际碳市场将有利于满足该部分的资金需求。未来国际碳信用需求将主要来自三个方面:

  一是来自缔约方为满足其 NDC 的需求,但这部分需求量预计较小,原因在于虽然各国提交的 NDC 中有 49% 的缔约方提出使用国际碳市场机制,但其中 68% 来自发展中国家,很可能成为减排成果的出售方而非购买方;

  二是来自国际民航组织建立的国际航空碳抵消和减排计划,目前已有 70 多个国家参与,将从2021年开始使用碳信用抵消付款,到2035 年预计将产生 2.64 ~ 2.81 Gt碳信用的需求量;

  三是来自基于结果的资金机制,由于SDM是该机制下的支付工具之一,而其与绿色气候基金(GCF)相连接,因而在该机制下的减排成果可以获得确定的资金回报。

  国际碳市场的未来憧憬

  在本次COP25举行前夕,联合国环境规划署发布了2019年《碳排放差距报告》。报告指出,为实现《巴黎协定》全球温控在1.5℃的减排目标,各国集体目标必须比当前水平提高5倍以上。为此,2020年各国需要提出修订后的更雄心勃勃的NDC目标,并采取后续政策和战略来达成目标。

  2019年9月在纽约的全球气候峰会上,联合国秘书长古特雷斯发表声明称包括66国政府、10个地区、102座城市、93家企业与12位投资人的“2050集团”,全数承诺在2050年前达成“碳中和”目标,即碳排放量达到“净零”水平。本次COP25期间,欧盟委员会发布了被称为欧盟“新发展策略”的《绿色协议》(Green Deal),该协议提出欧盟要在2050年前实现“碳中和”,并在2030年前将碳排放量至少降低到1990年碳排放量的50%,并争取向55%迈进。现在已有73个国家承诺在2050年以前实现“碳中和”。

  中国全国碳排放权交易体系已于2017年12月启动,根据《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》中的工作计划,覆盖电力行业的碳交易即将开始。

  虽然《巴黎协定》第六条的实施细则谈判无果而终,但美国、欧盟、中国之外的其他国家也已开始表达建立碳市场的意愿。

  人类面临气候危机已是全球共识,为了实现《巴黎协定》设定的温控目标,国际社会迫切需要国际碳市场机制作为重要的应对气候变化的融资机制,我们相信,国际碳市场2.0版本终会到来。

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