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征途漫漫,前路可期:联合国气候变化马德里会议述评

2019-12-17 09:40 来源: 中国国际法前沿

征途漫漫,前路可期
— COP25 Madrid—



12月15日,联合国气候变化马德里会议在延期两天后闭幕,在美国坚持退出《巴黎协定》的背景下,会议达成坚持多边主义、反映各国气候治理共识的“智利马德里行动时刻”以及其他30余项决议。但各方未能就《巴黎协定》第六条实施细则等重要议题取得实质共识,与国际社会期待存在差距。全球气候治理任重道远,坚持多边主义、实事求是、务实团结、携手合作是唯一应对之策。

       12月15日,联合国气候变化马德里会议在延期两天后闭幕。在美国坚持退出《巴黎协定》的背景下,会议达成了坚持多边主义、反映各国气候治理共识的“智利马德里行动时刻”以及《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴黎协定》落实和治理等30余项决议,但因分歧严重,未能就《巴黎协定》第六条实施细则谈判达成共识。会议并决定,公约第26次缔约方大会将于2020年在英国格拉斯哥举办。


气候变化马德里会议系《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会(COP25)、《京都议定书》第15次缔约方大会(CMP15)、《巴黎协定》第2次缔约方大会(CMA2)、公约附属履行机构、附属科技咨询机构第51次会议的简称。会议在西班牙马德里举行,智利任会议主席国。

       本次会议适逢公约生效25周年、《巴黎协定》即将于2020年正式实施的重要节点,对全球气候治理具有承上启下的重要意义。会议的主要任务是对2020年前实施和力度情况进行盘点,在2018年卡托维兹会议(COP24)达成《巴黎协定》实施细则基础上,推进实施细则遗留问题谈判,特别是完成《巴黎协定》第六条实施细则谈判。此外,各方还需根据以往会议决定授权,开展“华沙损失与损害国际机制”(WIM)审评,并就公约周期性评估、资金等问题做决定。会议期间,主席国智利、东道国西班牙举办了包括海洋与气候变化等主题的一系列高级别活动。

01
重点议题情况一览

中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民在高级别会议发言

(一)《巴黎协定》第6条实施细则谈判

《巴黎协定》第6条是《巴黎协定》实施细则遗留议题,主要解决如何通过市场及非市场机制,帮助各国实施其在协定下的“国家自主贡献”(NDCs),具体内容大致分为国际减排成果转让、市场机制和非市场机制。因涉及各方经济利益,该题自谈判伊始便备受关注,各方在收益分成、项目过渡安排、如何确保环境完整性、避免减排量双重计算存在严重分歧。巴西、印度等因存有大量《京都议定书》下清洁发展机制项目减排量,要求此类项目向第6条市场机制自动过渡,遭到欧盟为首的发达国家以环境完整性理由拒绝。2018年气候变化卡托维兹会议(COP24)未能完成该议题谈判,仅通过程序性决定。今年6月波恩谈判会上,各方仍未弥合分歧,交由本次会议继续讨论。本次会议上,各方普遍希望就此议题达成积极成果,并开展了密集磋商,但仍未有效弥合分歧,巴西、欧盟间矛盾依然突出。最终,会议再次做出程序性决定,要求明年6月继续讨论,力争于明年格拉斯哥会议(COP26)取得成果。

(二)2020年前实施和力度盘点

《巴黎协定》即将于2020年实施,2020年前应对气候变化行动力度问题将直接影响国际社会对落实2020年后行动力度的信心及效果。如何系统检视2020年前履行减缓、适应、提供支持、报告等义务方面的差距,并对如何弥补差距做出针对性安排是本议题的核心关切和各方交锋点。各方在该议题下既要开展“2020年前实施与力度盘点”,又要就开展公约全球长期目标及其进展第二次周期性审评做出决定,确定其审评范围。面对发达国家敷衍塞责的消极态度,中方秉持道义和国际法,带领发展中国家有理有节地与欧美进行了艰苦谈判。最终,会议决定于明年COP26召开有关2020年前实施和力度的圆桌会议,该会议报告将作为公约第二轮周期性审评的参考材料。公约第二轮周期性审评将于2020年下半年开展,2021年底完成,内容达成公约长期目标的充分性及整体进展、公约下承诺的履行情况等。

中国代表团成员在会下与各方积极磋商

   (三)华沙损失与损害机制审评问题

2013年气候变化华沙会议(COP19)建立了华沙损失与损害机制(WIM),处理因气候变化、极端天气等造成的损失与损害(L&D)问题。2016年COP22决定在COP25对WIM机制进行审评,并于会前6个月制定审评职责范围(TOR)。遭受气候变化不利影响严重的发展中国家希望通过审评促进WIM完善,获取应对L&D方面资金、技术、能力建设支持。经过激烈讨论,会议最终决定WIM执行委员会(Excom)建立关于缓发事件、非经济损失的专家组;视情为发展中国家扩大应对L&D的资金、技术、能力建设支持;Excom建立“圣地亚哥网络”,加强对发展中国家应对L&D的技术支持;并决定于2024年开展下一次WIM审评。对于WIM的管理权,会议未做出决定,留待日后讨论。


(四)资金问题资金是解决应对气候变化问题的关键要素之一。

目前,应对气候变化所需资金存在巨大缺口。公约和《巴黎协定》均规定发达国家有出资帮助发展中国家应对气候变化的义务,《巴黎协定》同时规定鼓励其他国家自愿出资。2009年气候变化哥本哈根大会(COP15)上,发达国家集体承诺,将为发展中国家在2020年前每年动员1000亿美元气候资金支持。2015年气候变化巴黎大会(COP21)决定要求发达国家应在2025年前设定新的集体量化资金目标。本次会议资金议题主要焦点包括长期资金来源及流向、如何解决资金机制下资金总规模下降等问题。发展中国家普遍希望发达国家认真履行公约和《巴黎协定》下的义务,提升公共资金投入,为发展中国家提供充足的帮助和支持。最终,会议重申了发达国家于2020年前每年为发展中国家动员1000亿美金气候资金的承诺,强调发展中国家在获取资金支持方面仍面临挑战、提升对发展中国家资金支持的紧迫性;要求各方于2020年4月底前提交关于气候资金定义的提案;决定于2021年开展对资金常设委员会(SCF)功能审评,2022年做出结论等。

02
马德里的“中国贡献”和“中国故事”

外交部气候变化谈判特别代表孙劲代表中国发言

中国政府始终将应对气候变化作为可持续发展的内在要求和建设全球生态文明、构建人类命运共同体的责任担当,一直积极、建设性参与全球气候治理。中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民在高级别会议发言中系统宣介中方对COP25的立场,指出会议应坚定落实《巴黎协定》,共同维护多边主义,全力以赴完成《巴黎协定》实施细则遗留问题谈判、明确识别2020年前差距、切实增强实施手段。赵强调,中国是最大的发中国家,发展不平衡、不充分问题突出,但仍采取了强有力的气候行动。中方将努力克服单边主义、保护主义带来的问题和困难,坚定不移实施积极应对气候变化国家战略,百分之百落实承诺。会议期间,中国代表团全面深入参与会议各议题谈判,促成多个发展中国家集团联名向大会主席提交关于“2020年前行动和力度盘点”提案,为发展中国家集体关切仗义执言。针对发达国家、公约秘书处漠视发展中国家在资金议题上的关切,片面推进发达国家重视的透明度议题谈判的情况,中国坚定要求平衡对待各谈判议题,有效维护了发展中国家整体利益。代表团始终与主席国智利、公约秘书处保持密切沟通,为会议在艰难局面下取得成果、平稳落幕持续贡献“中国智慧”。此外,代表团还与东道国西班牙、法国、意大利、挪威、丹麦、加拿大、巴西、阿联酋、伊朗等国代表团举行多场双边磋商,交流立场、探讨合作。马德里会议既是各方谈判角力的重要平台,也是各国展示各自气候行动成效、探讨全球气候解决方案的全球盛会。马德里会议期间,代表团按惯例在会场设立“中国角”,举办了包括气候与适应、蓝色碳汇、地方气候行动、碳捕集与封存技术、核电发展等主题的边会近三十场,与各方广泛分享应对气候变化政策与行动的最新“中国故事”,展现中国坚定不移推进全球生态文明建设的大国担当,吸引大量来宾参与。

中国代表团在中国角合影

03
简评



近年来,极端气候事件频发,损失巨大,人类对应对气候变化紧迫性的认识不断提高。应对气候变化是全人类面临的共同挑战,需要国际社会加强合作、携手应对。气候变化马德里会议各方夜以继日、艰苦谈判,尽管会议成果与国际社会期待有一定差距,但各方进一步理解了彼此立场,为下阶段达成实质共识奠定了基础。全球气候治理征途漫漫,前路可期。2019年末,气候变化马德里会议落下帷幕,但国际社会推动气候治理、建设全球生态文明的脚步不会停止。2020年将是全球环境治理的关键年,《巴黎协定》将进入实施阶段,国际社会还将制定2020年后全球生物多样性框架,届时中国将作为东道国于昆明主办《生物多样性框架公约》缔约方大会。作为负责任的发展中大国,未来中国将继续与国际社会一道,努力推动完成《巴黎协定》实施细则“最后一公里”谈判,进一步推动完善公平合理、合作共赢的全球气候治理体系;发挥主席国作用,积极筹备《生物多样性公约》第15次缔约方大会,积极推动全球生物多样性治理取得积极成果;为构建人类命运共同体、推进全球生态文明建设作出不懈努力。

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