【波恩观察第四弹】美国在COP23的表现

2017-11-24 11:14 来源: 中创碳投 |作者: 朱松丽王文涛

“自由污染”女神与气候难民

COP23是美国宣布退出《巴黎协定》并递交照会之后的第一次谈判会议，美国在会上表现如何是此次大会的看点之一。如今曲终人散，可以说美国政府代表团的表现非常低劣，非国家行为体还勉强能为美国加点分。

此次美国政府派出了一个十年来规模最小的代表团，只有47个人(中国代表团有82人)，而2016年美国代表团的规模还维持在90人左右，2015年更达到146人。团长已经不是我们熟悉的气候特使Jonathan Pershing (Tod Stern 已经在2016年3月辞职), 而是一位名不见经传的副国务卿。往年豪华气派的美国馆也闭门谢客。

看上去美国政府代表团努力保持低调——在全会发言的次数不多，没有召开过一次记者招待会，但还是相当彻底地贯彻了特朗普的指示：美国虽然已经宣布退出《巴黎协定》，但还要积极参加谈判，以保证相关决定的走向和内容符合美国利益。基于此，在资金问题上，美国对于发展中国家的诉求给予了最坚决的反对，也得到了其他发达国家的默契支持，最终该议题进展了了。

粗浅地说COP23的资金议题有三个难点：一是如何按照《巴黎协定》第九条第五款(article 9.5)的授权, 开展关于发达国家两年资金信息通讯的谈判, 通俗地说也就是关于资金支持透明度或资金支持事前评估的谈判；二是发达国家如何实现八前年承诺的到2020年每年动员1000亿美元资金支持的目标；三是是否通过磋商确定一个新的资金筹措目标，例如到2025年的目标。

针对第一个问题，两个集团进行了漫长的对垒，非正式磋商从11月9日起一直持续到18日凌晨。以南非为代表的非洲集团反复提出建议，希望将该问题纳入正式的谈判渠道，得到发展中国家的广泛支持，但遭到美国及其盟友的坚决反对，理由是该问题已经在其他渠道有所讨论了，不应该重复工作。11月16日开始的协定特设工作组(APA)闭幕会议数次中断，最终也没有找到妥协方案。之后大会主席介入了非正式磋商。在大会闭幕式上，这个问题又一次引发了多次混乱，包括初版大会决议以“技术错误”借口被收回，而更新版却去掉了与资金相关的一些选项 (简直是巴黎会议上“shall”变“should”故事的重演)。最终妥协的结果是，大会一号决定以一行文字表明关于协定的执行还有“其它事宜”要讨论，但没有明确这些“其它事宜”是什么，只是增加了一个脚注，说明就这个问题各缔约方并没有达成共识。也就是说保留了后续会议继续讨论该问题的空间。另有相关决定授权公约附属机构对针对article 9.5 的提案信息进行汇总，上报COP24。

代表们就article 9.5进行讨论

针对第二个问题，美国以在公约网站上上传声明的方式，更明确地表明了立场：每年1000亿美元是一个理想数字，不论对集团整体还是对每个国家，都不具有法律约束力；美国上届政府所做出的资金承诺也是没有法律约束力的。相对于美国的恶劣态度，欧盟、澳大利亚等国的态度相对缓和一些，大体认为履行已有承诺是应该的，只是目前还有一些法律方面的障碍。新的资金筹措目标也没有答案。

造成大会闭幕延迟到18日凌晨的另外有一个原因是适应基金，同样与资金有关系。根据ENB的报道，由于“一个重要发达国家”(a major develped country)的反对，相关谈论又一次陷入混乱，最终的决定暂时认可适应基金应该(shall)可以服务于《巴黎协定》，但细则要进一步讨论。猜想一下，这个“重要发达国家”应该是指美国吧。

除了在网站上申明所有的资金承诺都没有法律约束力之外，美国还公开宣称：美国将继续参加谈判保护美国利益；美国的国内政策还在完善中，公约相关决定不对这些政策造成约束。

为美国挽回一点点颜面的是它的非国家行为体，包括国会议员、州长、工商业人士以及非政府组织人员(NGO)。来自马里兰州、罗得岛州、俄勒冈州、马塞诸萨州和夏威夷州的五名参议员共同召开了一个记者招待会，申明：我们还在(we are still in), 原因很简单，气候变化与美国的国家安全密切相关；在气候变化这件事情上，特朗普不仅被世界人民孤立，也被美国人民孤立；清洁能源比煤炭更经济，2025年夏威夷将实现100%清洁能源，更多的州将向100%清洁能源的目标迈进；私人资本、工商业将在这个进程中发挥重要作用，包括继续提供公约框架下的资金支持，因为靠公共资金是没有指望了。

在会场上还出现了一个“美国人民代表团” (US People’s Delegation), 由环保主义者、社区、青年以及土著居民代表组成。他们表示，特朗普之后，美国一定会重返《巴黎协定》；呼吁停止化石能源基础设施建设，加速向100%可再生能源系统发展，强化地方政府行动。

资金议题……一言难尽。各个来源的数字层次不齐，但都远远不到1000亿美元/年。而2018年美国军费预算就达到创纪录的7000亿美元！不仅量不够，质也有问题。根据发达国家第二轮双年报，法国提供的资金支持中只有2%为赠款，日本5%，德国好一些(45%)，挪威、瑞典、丹麦、瑞士和加拿大则完全将赠款排除在外。

美国能源和气候政策的重大调整对全球气候治理是一个重大挑战。不仅使排放空间进一步紧缩，更可能通过损害《巴黎协定》的普遍性和实施细则的有效性以公约与其他机制(如G20)的合作迟滞全球气候治理进程。同时我们还应该看到，在政治上美国从来就不是气候领袖，在低碳技术上美国也正在失去领头羊位置，美国并不能决定全球的低碳未来。