航空业的温室气体排放占全球总排放的2.5%，整个运输业的13%[1]，是全球十大排放源之一。作为控制航空业温室气体排放的先驱，欧盟的排放权交易体系（EU ETS）于2008年通过法令修正案将出入欧盟的民用航空器温室气体排放纳入其中，目前的承诺期为2012年至2020年[2]。欧盟控制航空业排放的政策尽管得到了少数几家欧盟以外航空公司的支持，如大韩航空，联邦快递以及日本航空，但是包括中国在内的众多民用航空企业的反对声音始终不绝于耳。美国的航空公司甚至采取了诉讼的方式来挑战欧盟这一法令。

欧盟的航空业减排法令目前仅对欧盟成员国有效，当前的航空业温室气体排放国际谈判距离达成一个协商一致的机制尚需时日。各方寄希望于国际民航组织（ICAO）在其第39届全体大会上敲定全球基于市场措施（GMBM）计划草案，自2020年起实施。如果该方案获得通过，新的减排工具将成为全球所有工业化部门中的首项工具，成为对2015年12月《巴黎协定》所开启的全球控制碳排放的进展和势头的重要补充，因为《巴黎协定》并没有将航空业纳入其中。

欧盟为了达成自身的气候变化承诺，招来了国际社会的舆论压力甚至贸易摩擦；

航空公司和航空器制造业为了保护自身利益不受损害，而尽量游说拖延被纳入减排体系；

欧盟外各国政府则受制于自身航空业发展亦发出强烈反对声音，中国将航空业纳入国内碳交易市场以应对欧盟法令；

ICAO希望促成一个全球性的协议，无奈自身话语权受限且行动力度不够。

各方寄希望于2016年9月份ICAO大会能产出一个有约束力的机制也恐难实现。我们认为形成一个全球性的协议还存在着以下几个主要问题：

ICAO作为联合国属下专责管理和发展国际民航事务的机构，也同时协调国际间温室气体减排。这源自于1997年12月在缔约方会议通过的《京都议定书》，其中第二条中提到了ICAO来负责进行航空业温室气体减排方面的工作[4]。不过回顾ICAO的工作不难发现，该机构并没有在过去将近20年中取得实质性的国际谈判进展[5]。

ICAO自身存在的问题也使其难以有所作为，首先ICAO缺乏法定权威，并不具备采取法律手段的能力来约束各缔约方以及航空业。减排工作更多的是在希望能促成各界的自愿合作的愿景下分别推进。签订全球协定或制订行动计划等工作都必须在全球层面上由各国高级别领导人来参与实施[6]，目前缺乏这种高级别的参与。此外， ICAO的透明度不够且工作方式比较拖沓也是其硬伤，例如三年一度的大会错失了多次关键的谈判机会。

目前ICAO的着眼点在如何利用基于市场的机制来解决目前的谈判分歧，期望在今年秋季的ICAO第39届会议上敲定全球基于市场措施(GMBM)计划草案。因此，ICAO在此领域的努力成为目前谈判各方关注的焦点。然而，基于市场措施中碳抵消信用的使用就涉及到其来源是否能满足环境及可持续要求，例如如何禁止使用来自特定项目门类的碳抵消，如工业气体、大水电和垃圾焚烧等，以及如何避免在不同的碳交易体系中重复计入这些碳抵消[7]。这些问题如果不充分考虑，那么基于市场的措施可能会沦为下一个饱受国际社会诟病的清洁发展机制（CDM）计划。