不久前，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》），首次将发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业纳入同一份配额文件实施统一管理。这份文件是全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）扩围后的首份全行业配额分配方案，也是《“十五五”碳达峰行动方案》提出“十五五”期间碳市场覆盖行业单位产品碳排放下降3%左右目标后的首次制度落地。

在“稳起步”与“促减排”之间寻求平衡，是全国碳市场配额分配方案贯穿始终的政策逻辑。《方案》延续了“行业整体配额基本平衡、各重点排放单位盈缺率控制在较小范围”的总基调，同时通过扩大管控范围、调峰补偿精准化、取消结转政策等多重手段，实现了配额供给的“边际收紧”。这一稳中求进的制度设计，为全国碳市场从“启动实施”向“深化完善”阶段平稳过渡奠定了基础。

新扩围行业“稳”字当头

2024年，钢铁、水泥、铝冶炼3个行业正式纳入全国碳市场，标志着全国碳市场实现了从发电行业“一枝独秀”到四大行业“并驾齐驱”的历史性扩围。根据扩围工作部署，2024年至2026年为启动实施阶段，以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标；2027年度以后进入深化完善阶段。

生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心执行主任蔡博峰告诉记者，坚持行业整体配额基本平衡，主要是基于“制度初建期”的现实考量。“一是为三个新扩围行业提供平稳过渡的适应期。2025年、2026年度采用碳排放强度系数法分配配额，既体现了‘激励先进、鞭策落后’的政策导向，又将单个企业的配额盈余与缺口控制在3%以内。二是为夯实碳排放数据质量基础留出空间，避免因配额过紧对企业造成过大冲击。”

“碳排放强度系数法”指的是将企业配额与产量挂钩，产量越高配额越多，不设绝对总量上限，尽量不影响正常生产，同时通过引入碳排放强度系数，使企业配额盈缺率分布更加集中在较小范围内，这是特别针对新纳入行业的过渡期设计的。采用这一方法分配配额，使得碳排放强度低于行业平均水平的企业配额有盈余，可以在市场中出售获得经济激励；高于平均水平的企业有配额缺口，需要到市场上购买，形成“谁更低碳、谁就受益”的激励机制。

对于因采用特殊原料或工艺而导致碳排放强度与普通企业差异较大的企业，《方案》设置了“特殊情形”的等量分配规则，即企业实际排放多少，就免费发放多少配额，既不盈也不亏，避免因工艺“先天”特点让企业在全国碳市场中吃亏或占便宜。

《方案》在保持2024年、2025年度方案基本框架的前提下，对部分特殊情形进行了优化调整。2025年度，仅生产白色硅酸盐水泥熟料的生产线、当年度电石渣替代率超过15%的水泥熟料生产线、石膏制硫酸副产硅酸盐水泥熟料生产线适用“特殊情形”相关规定。2026年度，这三类行业适用的特殊情形范围在2025年度基础上作了进一步补充优化。

对此，生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心低碳发展政策研究室主任宋晓晖告诉记者：“2026年度，一是进一步支持生物质掺烧等降碳工艺的应用与发展，并考虑数据质量管理能力，将发电行业适用于特殊情形的掺烧生物质（含垃圾、污泥等）机组的适用门槛从燃料热量年均占比超过10%提升至20%，鉴于此，为确保行业间激励尺度的一致性，水泥行业适用于特殊情形的电石渣熟料生产线的适用门槛也相应地将电石渣替代率从超过15%提升至30%。二是增加了钢铁行业‘采用富氢碳循环氧气高炉低碳冶金工艺的企业’这一特殊情形。”

目前，纳入全国碳市场的钢铁企业不仅需要核算企业整体碳排放总量，还要核算焦化、烧结、炼铁、炼钢等工序的碳排放。富氢碳循环氧气高炉技术通过向炉身喷吹富氢气体，部分替代焦炭的还原作用，并将高炉煤气经脱碳处理后并循环回用，可大幅降低全厂碳排放。但这一工艺的“附带效应”是，炼铁工序本身碳排放强度反而比传统高炉高。如果严格按照炼铁工序基准值分配配额，就会出现“全厂减排了，炼铁工序却‘超标’，反而要买配额”的局面。专家认为，将其纳入“特殊情形”按实际排放等量分配，就是为了不让低碳工艺先行者因工艺自身“副作用”而吃亏。

发电行业：“控排范围扩大”与“调峰补偿收紧”双管齐下

发电行业是《方案》调整最为集中的领域，《方案》对其管控范围和调峰修正系数进行了重要优化。

调整之一：更多发电机组纳入配额管理，“应纳尽纳”迈出关键一步。

2024年度及以前的发电行业配额分配方案仅将300MW等级以上常规燃煤机组、300MW等级及以下常规燃煤机组、非常规燃煤机组和燃气机组4类纳入配额管控，并根据不同机组类型设置差异化配额分配基准值。纯生物质发电机组、生物质掺烧化石燃料机组，以及仅使用煤层气（煤矿瓦斯）、自产废气等特殊燃料的大量发电机组暂未纳入配额管理。

《方案》扩大了管理范围，将当年度掺烧生物质（含垃圾、污泥等）燃料热量年均占比超过20%的发电机组等9类机组纳入配额管理，并在现阶段实行配额等量分配。

生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心主任科研助理吕晨指出，原因是“相关机组碳排放总量近2亿吨，排放规模较大，有必要按照‘应纳尽纳’的原则逐步实现全面覆盖”。考虑到相关机组类型多样、燃料构成复杂，现阶段针对上述9类机组暂采用“排放多少、发放多少”的等量分配方式，不增加企业履约负担，先建立数据报送、核查和监管机制。

调整之二：调峰补偿门槛提高，但深度调峰机组补偿力度反而增强。

随着风电、光伏大规模接入，新能源出力不稳定，燃煤机组需频繁“调峰”。

蔡博峰说：“由于燃煤机组在低负荷状态下运行效率下降，单位发电煤耗和碳排放量上升。设置调峰修正系数，主要是对机组承担电力系统调节和新能源消纳任务所产生的额外碳排放强度增长给予适当补偿。”

为此，全国碳市场设计了“调峰修正系数”，给调峰机组配额分配时“加分”补偿。此前，常规燃煤机组只要负荷率低于65%就能享受补偿，但如今低负荷已成常态，享受补偿的机组太多，补偿变成“撒胡椒面”。《方案》将门槛提高到50%，因而享受补偿的机组会大幅减少，但对于负荷率低于50%的深度调峰机组而言，修正系数从约1.05提高到约1.10，拿到的补偿更多。

吕晨解释说，这一调整使配额分配规则与最新燃煤发电机组能耗限额国家标准相衔接，同时通过缩小覆盖的适用范围，逐步弱化修正系数对配额分配结果的影响，使机组配额盈缺更加真实地反映其排放强度差异，同时将政策激励更加精准地聚焦于实际承担深度调峰任务的低负荷率机组。

蔡博峰将此总结为“缩小范围、精准补偿”——过去是“普遍撒网”，现在是“重点捕捞”，让真正为新能源消纳“扛大梁”的机组得到应有回报。

取消结转政策

《方案》拟取消此前为增加市场流动性而引入的配额结转政策。

什么是“配额结转”？企业当年用不完的配额留到以后使用，即“结转”。全国碳市场前两个周期未明确配额跨期使用条件和有效期限，配额可以无条件结转至后续年度。

吕晨回顾说：“在市场运行初期，结转限制的缺失以及市场普遍‘看涨’的预期在一定程度上造成企业‘惜售’，降低了市场配额供给与交易活跃度，增加了配额短缺企业购买履约配额的难度，不利于市场稳定运行。”

2023年全国碳市场的配额分配方案引入结转政策，企业如果想结转配额，前提是先卖出一部分配额，卖得越多可结转上限越高。这一设计引导囤积者卖出更多配额。2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，流动性明显改善。

吕晨分析说，但这一机制可能“促使部分企业为获得或扩大结转额度而出售盈余配额，造成特定时段配额供给集中释放，对碳价形成一定下行压力”。机制主要激励企业出售配额，对企业主动购买和长期持有配额的激励相对不足。

吕晨表示，流动性改善后“阶段性政策目标已基本实现，继续实施的必要性相应降低”，取消结转安排“有利于减少政策对市场主体交易行为的直接干预，避免企业为获取结转额度而进行策略性交易，进一步发挥市场机制在碳价形成和配额配置中的作用”。

此外，方案还将预分配配额比例由70%统一下调至50%，并规定2019—2024年度配额不可用于2025年度及后续清缴，企业不能再“吃老本”，对碳资产管理能力提出更高要求。

可见，全国碳市场正在有序发展。宋晓晖表示，《方案》在保持政策框架稳定性和延续性的前提下，进行了适度的务实优化，体现了“边实施、边完善”的工作思路，既保障了市场的平稳运行，也为2027年后深化完善阶段的制度升级奠定了基础。