2024年6月1日起，我国首部生态补偿领域的行政法规《生态保护补偿条例》正式施行，为生态保护补偿实践工作提供了法律依据和精准指引。

作为深化生态文明体制改革的重要任务，我国生态保护补偿政策取得了哪些成效？生态保护补偿的路径及其创新有哪些？目前在实践中还存在哪些问题？中国环境报就此专访了生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环。

纵向生态保护补偿

生态环境质量基本稳定的县域不断增加

冬日时节，安徽省休宁县横江水段，浮光掠金，静影沉璧，一条竹筏悠悠荡漾在江面之上。

秀美的自然风光，正是受益于生态保护补偿机制。

2016年，休宁县被纳入国家重点生态功能区转移支付项目县域名单。截至2024年底，已连续9年通过国家重点生态功能区考核，累计获得资金5.91亿元，为生态环境保护与可持续发展注入了强劲动力。

我国生态保护补偿机制已实践多年。刘桂环认为，在众多生态保护补偿实践中，显示度最高的纵向生态保护补偿政策是重点生态功能区转移支付，其有效提升了重要区域生态产品供给能力。

2008年，为推动地方政府加强生态环境保护和改善民生，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付，对属于国家重点生态功能区的区（县）给予均衡性转移支付。

2009年，财政部正式印发《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，明确了国家重点生态功能区转移支付的范围、资金分配办法、监督考评、激励约束措施等，正式建立国家重点生态功能区转移支付机制。

刘桂环介绍，十几年来，这项政策设计不断优化完善，补助范围不断扩大，补助资金不断增加，到2023年，已经覆盖全国31个省（自治区、直辖市）810个县域，累计投入近9000亿元。“这是迄今为止国家对重点生态功能区唯一的具有直接性、持续性和集中性的生态保护补偿政策。”

随着转移支付范围和转移支付资金的不断扩大，有效保证了国家重点生态功能区生态产品供给能力。

2016年和2019年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核报告显示，国家重点生态功能区生态环境质量基本稳定的县域不断增加，对维护国家生态安全起到重要作用。

横向生态保护补偿

国家水环境整体质量明显提升

“这几年，赤水河一年比一年好。”看着家门口缓缓流淌的河水，贵州省赤水市葫市镇金沙村村民不由感叹道。

赤水河的蝶变不只发生在贵州段，在云贵川三省共护一江碧水、实施赤水河流域跨省横向生态补偿机制的基础上，贵州省启动新一轮省内八大流域横向生态保护补偿，既看水质、也看水量，全方位提升流域生态保护水平。

在中央纵向转移支付外，有些地方还开展了跨区域流域的横向生态保护补偿，例如浙皖两省新安江—千岛湖、赣粤两省东江流域、贵州省赤水河等流域都建立生态补偿机制。

2012年以来，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入超过了200亿元。截至目前，全国在20个跨省流域建立了机制，其中长江流域有9个，黄河流域有4个。

除了省级开展机制建设以外，各个市县之间也在不断积极探索，甚至已经延伸到村镇一级。这些年来，国家水环境整体质量明显提升，横向补偿机制成效越来越显现。

虽然部分地区在生态补偿实践中引入了社会资金，但当前流域生态补偿模式和方式仍然以政府主导为主。那么，县级以上人民政府依法如何拓宽生态保护补偿资金渠道呢？刘桂环从四个方面表达了自己的观点。

一是积极争取上级财政对本地区重要生态环境要素保护，以及在重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的补偿资金；

二是合理安排与生态环境保护相关的本级财政资金，对特定生态环境要素保护予以倾斜和给予额外支持，提高保护积极性；

三是积极参与碳排放权、排污权、用水权、碳汇等权益交易，推动生态产品供给得到经济补偿；

四是鼓励企业、公益组织等社会力量按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式，如购买森林碳汇、湿地生态服务等，为生态保护者提供经济收益。

加强统筹协调

发挥各方力量方面

经过20多年的不懈努力，我国已经建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。

从整体来看，我国中央层面生态保护补偿资金已由年均几十亿元增长到近2000亿元，刘桂环认为，除资金补偿外，各地在治理合作、产业扶持、人才交流等方面的补偿方式取得了一定突破。例如，2023年天津市和承德市建立生态环保领域对口帮扶长期合作机制，围绕生态环境联建联防联治、联合监测执法等开展交流与合作，同年，津市大型商贸企业承销“承德山水”农特产品1700余万元。

从范围来看，全国重要生态系统和生态功能重要区域的保护水平持续提升，一半左右的森林和草原纳入补偿范围，三分之一的县域得到了重点生态功能区转移支付，24个省份签订了跨省流域横向生态保护补偿协议，涉及23个跨省流域（河段）。目前，新安江流域已经续签第4期补偿协议，已经从最初的水质对赌蜕变为现在的建设共同保护合作区，皖浙两省每年出资额提升到4亿元至6亿元。

但生态保护补偿涉及面广、利益交织，也存在一些亟待解决的突出问题，比如补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度偏弱，相关主体协调难度大等，需要在解决问题中不断前行。

如何更好地实施生态保护补偿？刘桂环告诉记者，首先是政府层面要强化组织实施。加强政策协同，推动森林、草原、湿地等生态环境要素分类补偿与重点生态功能区转移支付在政策目标、补偿范围等方面的衔接，让资金发挥更大的综合效应。将生态保护补偿政策深度融入区域协调发展、乡村振兴等战略部署中，加强与其他生态保护与修复、开发管控政策的衔接，提高各项政策的综合效益。完善生态保护补偿市场化所需要的土地资源、产业开发、环保投资等配套政策，健全绿色消费激励机制，正确引导生态产品供求，提高各类主体参与动力。

其次是社会层面要提倡多元参与。纵深推进市场化多元化生态保护补偿机制，不断激发“有效市场”的活力和效率。推动对口协作、产业转移、共建园区、购买生态产品和服务等多元化补偿方式的发展，利用生态保护补偿资金推动特色产业尤其是生态产品第四产业发展，探索公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合的发展模式，突出生态资源的可持续利用。推广重庆等地开展的生态票交易制度，创新生态保护指标交易，例如河道水权回购、地下水缓解指标交易、生物多样性信用交易缓解等，建立更加全面、丰富的生态产品市场交易机制，推动“有偿使用”转变为“市场交易”。创新市场化融资方式，以财政资金撬动社会资金，合规、合理、科学地吸引社会资金投向岸线整治、污水垃圾处理等有盈利可能的流域保护工作，以及支持上游地区的绿色产业和绿色项目，探索灵活的产权流转和回报机制，完善以租赁、赎买、合股、托管等多种运营形式为基础的融资模式。

最后是研究层面要夯实技术支撑。加强生态保护补偿统计监测研究，及时反映生态保护补偿工作的进展与成效。深化流域等重点领域生态保护补偿相关技术方法研究，完善生态产品相关指标监测、数据统计和共享机制，形成扎实的基础数据和科学的操作指南。优化完善生态保护补偿资金分配—使用管理—绩效评价全链条体系建设，加强数字技术应用，形成生态保护补偿全周期动态跟踪机制，推动补偿资金见到实效。