《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）的出台加快了全国碳市场的发展速度，拓宽了碳金融发展的空间，为探索更多市场化措施奠定了法律基础。在此背景下，研究如何以金融为主要手段、采取更深层次的市场化机制，积极发挥全国碳市场的功能作用，有助于推动全国碳市场建设和发展，助力实现我国碳达峰碳中和目标。

全国碳交易和碳金融运行现状与特点

全国碳市场的基本法律制度框架已构架完成，具体配套制度将进一步完善

《条例》的出台标志着全国碳市场的基本法律制度框架已构架完成，全国碳市场形成了“条例—规章—规范性文件”的三级法律体系。《条例》是我国首次以行政法规形式明确碳排放权市场相关制度，是我国应对气候变化领域第一部专门的行政法规。相较于此前的部门规章《碳排放权交易管理办法（试行）》，位阶更高的《条例》为全国碳市场深化发展奠定了法律基础。

登记、交易和结算等具体制度将陆续出台。全国碳市场启动以来，支撑市场运行的法律制度主要包括生态环境部出台的规章和一系列规范性文件，以行政管理为主。市场运行的基本制度（如交易所运行层面的交易制度、登记系统运行层面的登记细则）还未出台。《条例》为制定登记、交易和结算等市场运行制度提供了上位法依据。其他支撑制度（如核查管理制度、碳价调控制度等）也将依据《条例》进行完善。

推动全国碳市场发展的内生动力机制初步形成，市场发展动力形成机制有待持续探索

科学设计全国碳市场分配方案是碳市场内生动力初步形成的基础条件。从全国碳市场两个履约周期的分配方案和实际实施情况来看，分配配额总量逐年收缩，交易动力增加，交易价格平稳上涨。截至2023年12月31日，累计成交量达4.4亿吨，成交额约为249亿元。第二个履约周期成交量与成交额分别比第一个履约周期增长19%和89%，参与交易的企业数量明显上升。第二个履约周期日均收盘价比第一个履约周期日均收盘价上涨30.97%。

从现有情况来看，碳市场发展动力存在不足。一是市场主体交易动力受制于配额缺口预期。此前生态环境部特别研究制定了柔性履约政策，2021年和2022年配额缺口较大的企业可以预支未来年度的配额用于当前的清缴，但企业对后续年度的配额缺口问题解决政策仍不明晰，未来的预期将影响当期的交易动力。二是市场交易动力受制于交易主体规模。当前全国碳市场（试点）覆盖的主体仅为电力行业，非履约企业、投资机构等无法进入市场。场内交易主体同质化程度高，交易动力缺乏。三是市场交易动力受制于配额分配方式。当前配额分配为免费分配方式，这种分配方式适用于市场初级阶段，但容易导致企业缺乏交易动力。

全国碳市场金融相关法律基础逐步完善，高位法的缺失限制碳金融发展

最高法院的司法意见以及全国碳市场的司法实践为碳金融发展夯实了法律基础。2023年最高法院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念　为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，该意见明确了以碳排放配额、核证自愿减排量为标的的质押行为的有效性，保护了质权人的优先受偿权。2023年8月，在北京首例全国碳排放配额交易纠纷案中，法院明确了非履约企业主体签署的配额买卖合同的有效性。

《条例》在碳衍生产品和交易方式方面的规定没有实质性突破。《条例》规定的碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品，仍然仅限于现货。《条例》规定的协议转让、单向竞价或符合国家有关规定的其他现货交易方式在实践中不利于活跃市场交易。

地方碳市场的金融实践为全国碳市场提供了经验，但在规模化和连续性方面仍有不足

地方试点碳市场在碳金融方面先行先试，对全国碳市场具有一定的借鉴意义。从制度设计来看，各地方试点市场形成了相对完善的制度体系，当地政府通过多部门协同出台相应制度，促进碳金融创新和发展。从交易品种来看，地方试点碳市场已经推出了不同类型的碳金融产品，涵盖碳远期、碳掉期等。以上海碳市场金融创新为例，当前也正在探索完善更为合适的远期品种。

虽然各地碳金融创新工作开展较早，但未形成相当规模，缺乏连续性。根据人民银行的统计，在全国碳市场启动当年，天津等22个省（直辖市）金融机构开展碳配额抵（质）押贷款发生登记166笔，贷款总金额累计22亿元，贷款额度集中于500万元至1亿元区间。在全国碳市场之后的运行过程中，碳配额质押贷款规模没有明显增长。从连续性来看，碳远期等衍生品局限于试点，没有形成规模，连续性不足。

探索金融助力全国碳市场深化发展的思考

关于全国碳市场价格发现功能的思考

全国碳市场整体交易规模不大，少量的成交就会影响成交价格，全国碳市场的价格信号不能完全反映市场实际供需。价格信号功能的实现依赖于有效价格形成机制。一是逐步推进配额有偿竞价机制。全国碳市场的两个履约周期没有引入配额有偿竞价机制，市场的配额供需不平衡，多数企业主动参与市场交易的意愿不强，有需求企业购买配额存在难度，导致临近履约期碳价上涨较快。配额有偿竞价是在欧盟碳市场和我国试点碳市场已被证明的一种有效调控手段。生态环境部将积极会同其他职能部门，制定具体制度，包括确定拍卖总量、拍卖时间点以及拍卖频率等具体规则。二是建立市场调控机制，维护市场稳定。现有全国碳市场配额持有比较集中，单边市场特征比较明显。地方试点碳市场针对市场价格的调控也出台了一些政策，例如，北京试点碳市场规定了价格上限和下限，当市场碳价低于下限时，政府予以回购，当市场碳价高于上限时，政府组织配额拍卖。在全国碳市场可探索市场化的调控机制，建立用于稳定市场的配额池，同时探索场外的产品报价机制。

关于全国碳市场融资功能的思考

碳市场是排放企业利用交易进行融资、促进减排降碳的重要渠道，碳市场金融化有利于提高市场的融资能力。证监会发布的金融行业标准《碳金融产品》将碳金融产品分为交易工具、融资工具、支持工具，为碳金融产品规范有序发展奠定了基础。目前全国碳市场的融资功能没有很好发挥，虽有突破，但融资规模不大。要发挥全国碳市场的融资功能可以从以下几个方面着力。一是进一步细化和明确碳金融配套制度。最高法院的意见以及各地法院的司法实践对配额质押等金融工具应用给予了支持。配额质押登记的具体主管部门和相应的登记部门目前尚未出台相应细则。主管部门可以依据《条例》以及结合最高法院的意见颁布配额质押登记管理办法，配额登记部门和交易所可以分别制定相应的登记操作细则。人民银行、证监会等其他职能部门可以根据自身职能出台相应的融资规则。二是丰富非标准化交易产品和建立多元化的场外融资机制。全国碳市场正处在建设初期，各项制度还需进一步完善，主要交易主体是集团类企业，其通过设立专门的碳资产管理公司统一管理配额，因此，可以设计非标准化的交易产品，依托碳债券、碳基金等形式，帮助企业融资，同时吸引更多资金进入碳市场。

关于全国碳市场流动性的思考

碳金融的发展必须建立在碳市场流动性较强的基础上。全国碳市场前两个履约周期呈现市场流动性不强的特点，主要原因是缺乏多元主体特别是投资机构，且交易产品具有单一性。《条例》出台后，可依据《条例》从三个方面来提高市场流动性。一是制定非履约主体风险管理规则，积极培育碳市场交易主体，推动行业有序扩容。鼓励金融机构参与，券商、基金等金融机构具有专业投资能力，通过鼓励其参与市场交易，能够满足企业多元化的融资需求。二是完善现有交易方式，丰富碳金融工具。建立更有利于提高市场活跃度和实现有效价格形成机制的交易方式；制定相关标准，推动碳金融工具创新。三是加强多角度价格影响机制研究。支持相关机构开展碳指数定价机制研究，建立碳指数定价模型，构建基于供需关系和碳排放情况的碳指数，不断完善碳指数体系。

关于碳金融创新和风险管理的思考

碳金融创新与风险并存，如何协调二者的关系将是主管部门重点思考的问题。一方面，明确各部门职责和权限，充分发挥协同作用，提高监管协同效应，推动制度的完善，同时加强信息共享和数据交换，提高监管效率和准确性；另一方面，加强风险监管，完善风险管理功能，加大对操纵全国碳市场或扰乱全国碳市场秩序行为的惩罚力度。

相关建议

完善碳金融顶层设计，推动其与绿色金融、转型金融有序衔接。一是将碳金融发展纳入绿色金融、转型金融发展体系中，促进其协同发展。金融管理部门可以制定碳金融考核和管理体系，引导、支持、规范碳金融发展。二是加快建立与碳金融相适应的法律法规和制度体系，为碳金融发展提供良好法律基础。在立法方面，明确碳资产属性，尤其是碳排放配额的金融属性。

加大碳金融创新力度，建立多层次的碳金融产品和服务体系。一是依托现有地方碳市场的碳金融发展经验，加大碳金融创新力度。在建立健全全国碳市场现货交易制度基础上，逐步探索其他非标准化的衍生品，进而发展标准化的衍生品。同时，开发其他多元化的碳金融产品，提供多样化的风险管理工具。二是建立多层次的碳金融产品和服务体系，处理好区域与全国碳市场的衔接问题。在探索全国碳市场碳金融发展路径的同时，加强与地方碳市场的协同，推动形成统一的碳金融交易中介场所，以开展碳金融相关标准化交易。

建立碳金融相关信息共享机制，探索构建相关主体的资信评价体系。一是建立全生命周期的碳金融相关信息共享机制，将重点排放企业、核查机构等的行为纳入碳资信体系，并将其作为未来相关主体资格审查的重要考核内容，为碳金融市场建设提供信息支持。二是支持各类资信标准的创新开发，将低碳信息与原有市场信用信息有机结合，创建新型碳资信体系，将碳资信作为碳金融产品风险评估的重要依据之一。■